Conferencia de Lausana de 1949

Después de la aprobación del Plan de Partición de la ONU y el fin del mandato británico, el Yishuv proclamó el Estado de Israel. Durante la guerra civil en el mandato de Palestina y la subsiguiente guerra árabe-israelí de 1948, en torno a 700.000 árabes palestinos huyeron o fueron expulsados de la zona que se convirtió en Israel.[1] Más de 500 aldeas árabes, y una decena de aldeas y barrios judíos, fueron despoblados durante la guerra de 1948.

Se estableció la Comisión de Conciliación para Palestina el 11 de diciembre de 1948 por la resolución 194. Un mes antes de la Conferencia de Lausana, el 29 de marzo de 1949, un golpe de Estado tuvo lugar en Siria. Entre el 6 de enero y 3 de abril de 1949, los acuerdos de armisticio fueron firmados por Israel, Egipto, Líbano y Jordania. El 20 de julio de 1949, se firmó un acuerdo de armisticio con Siria. Durante la Conferencia, el 11 de mayo, Israel fue admitido como miembro de las Naciones Unidas.

Entre los temas discutidos estaban las cuestiones territoriales y el establecimiento de fronteras reconocidas, la cuestión de Jerusalén, la repatriación de los refugiados (y si la cuestión podría discutirse separadamente del conflicto árabe-israelí en general), contrademandas israelíes por daños de guerra, el destino de los campos de naranjos que pertenecen a los refugiados árabes y de sus cuentas bancarias bloqueadas en Israel.

Mapa de partición de la Resolución 181.

El 12 de mayo de 1949, las partes firmaron el Protocolo de Lausana.[2] Anexo al Protocolo había una copia del mapa de partición de la Resolución 181. El tercer informe de progreso del UNCCP establece que mientras que el mapa estaba para formar la base para la discusión, los ajustes de sus límites se podrían proponer.[3] En consecuencia, Israel firmó el protocolo pero no se comprometió a la aceptación de las líneas dibujadas en el mapa.[4][5]

Las condiciones para la negociación eran complejas, ya que las cuestiones de los refugiados y de los territorios estaban estrechamente vinculadas. Los participantes árabes solo querían actuar en bloque. Israel solamente quería negociar con estados separados. A medida que las delegaciones árabes se negaron a hablar directamente con Israel, la Comisión de Conciliación iba y venía entre las partes.[6][7] Israel también se negó a negociar en cualquier punto por separado; deseo ajustar todos los problemas a la vez en el marco de un acuerdo general.[8]

Las posiciones de Israel podrían ser descritas de la siguiente manera: «los dos huesos principales de la contienda fueron los refugiados y el territorio. La posición de Israel respecto a lo anterior fue clara y enfática: Los estados árabes fueron los responsables del problema de los refugiados, por lo que la responsabilidad de resolverlo descansaba sobre ellos. Israel estaba dispuesto a hacer una modesta contribución financiera hacia la resolución de este problema, pero sólo como parte de un arreglo global del conflicto y solamente si los refugiados serían reasentados en los países árabes. Sobre la segunda cuestión, la posición de Israel fue que las fronteras permanentes entre ella y sus vecinos deben basarse en las líneas de alto el fuego, con ajustes menores».[9]

Los árabes querían negociar sobre la base de las resoluciones de la ONU 194 y 181.[10] Ellos querían a Israel aceptara primero el «derecho al retorno». Israel rechazó el principio de «la repatriación de los refugiados y el pago de la compensación debida por su propiedad perdida o dañada, así como para la propiedad de aquellos que no desean regresar» tal como fue formulada en la Resolución 194,[11][12] y pidió grandes cantidades de tierra a cambio del retorno de un número limitado de refugiados. Los árabes querían el reconocimiento de las áreas asignadas a ellos por el Plan de Partición y el retorno inmediato de los refugiados procedentes de las áreas que fueron conquistadas por Israel.[8]

Posición estadounidense

En un memorando del 27 de mayo de 1949 al presidente de Estados Unidos Harry S. Truman, el Departamento de Estado informó sobre las demandas territoriales de Israel y su negativa a ceder en el problema de los refugiados.[13] Las demandas territoriales incluían una porción del sureste del Líbano, la Franja de Gaza y partes de Transjordania, así como las partes del Estado árabe definido por la ONU que Israel había ocupado.[13] El memo tomó nota de las intenciones israelíes para lograr un cambio en las posiciones de Estados Unidos a través de sus propios medios, y la amenaza israelí de obtener más territorio por la fuerza.[13] Según la nota, probablemente la Conferencia de Lausana fracasaría cuando los árabes aprendieran de la negativa de Israel a hacer concesiones en el territorio o los refugiados.[13] El memo recomienda tomar medidas y reconsiderar las relaciones de Estados Unidos con Israel, si no respondía favorablemente.[13]

Nota estadounidense del 28 de mayo a Ben-Gurión y la respuesta israelí del 8 de junio.

Alarmado por la actitud intransigente de Israel, el presidente estadounidense envió el 28 de mayo de 1949 una nota al primer ministro israelí, David Ben-Gurión, expresando que no estaba muy contento con las «excesivas demandas israelíes sobre territorios adicionales dentro de Palestina» y su «rechazo a los principios básicos de la resolución establecida por la Asamblea General del 11 de diciembre de 1948». La posición de Estados Unidos era que Israel debía ofrecer una compensación territorial por cualquier territorio que había adquirido fuera de los límites establecidos en la Resolución de la ONU del 29 de noviembre de 1947. Los EE.UU. advirtieron que la actitud de Israel hasta el momento en Lausana «iba a conducir inevitablemente a una ruptura en las conversaciones (...) y que una ruptura derivada de la actitud rígida del Gobierno de Israel sería una pesada responsabilidad sobre ese Gobierno y su pueblo». Los EE.UU. advirtieron de una revisión de su relación con Israel.[14]

Cuando el embajador de Estados Unidos al día siguiente entregó el telegrama a Ben-Gurion, este reaccionó diciendo que Estados Unidos y la ONU había sido incapaces de hacer cumplir la resolución del 29 de noviembre y para prevenir la agresión árabe. Afirmó que Israel no se estableció sobre la base de la resolución, sino en la de una exitosa guerra defensiva. Debido a que los estados árabes se negaron a hacer la paz, él consideraba a los refugiados potenciales enemigos de Israel.[15]

En el mes anterior a la Conferencia de Lausana, el Consejo de Seguridad de la ONU recomendó a la Asamblea General admitir a Israel como miembro de las Naciones Unidas, decidiendo que Israel era un Estado amante de la paz y era capaz y dispuesto a cumplir las obligaciones contenidas en la Carta de las Naciones Unidas;[37] Gran Bretaña, miembro permanente, se abstuvo de votar. Israel tenía miedo de que los debates sobre las fronteras y los refugiados podrían retrasar su admisión, y trató de convencer a la Comisión de Conciliación de Palestina para impedir el debate sobre los temas de la ONU en espera del procedimiento de solicitud.[38]

El 11 de mayo, el día antes de que Israel firmara el Protocolo de Lausana, la Asamblea General aprobó la admisión de Israel, en referencia a las Resoluciones 181 y 194.[39] La resolución fue aprobada con 37 votos contra 12. La admisión fue aprobada a pesar de la anexión tranquila de grandes partes de territorio asignado al estado árabe por el Plan de partición de la ONU, incluyendo los puertos de Haifa y Jaffa, Galilea, Gaza, y las áreas alrededor de la Ribera Occidental, incluyendo Jerusalén Oeste.

La ONU esperaba que Israel, como miembro, acataría la Carta y las Resoluciones 181 y 194, ayudando así a fomentar la paz en el Medio Oriente. El 26 de abril de 1949, el presidente israelí Weizmann había escrito al presidente estadounidense Truman: «Ningún acto único, a mi juicio, contribuirá tanto a la pacificación de Oriente Medio, como el ingreso rápido de Israel ante las Naciones Unidas».[40] La admisión también debía contrarrestar la negación por parte de los países árabes de la existencia de Israel.

Menos de un año y medio antes, se había negado una solicitud similar. Esa aplicación fue aprobada sobre la adopción de la Resolución de la Asamblea General 194, que creó la Comisión de Conciliación. El Consejo de Seguridad se dividió sobre si la admisión beneficiaría a las negociaciones sobre Palestina y también sobre las fronteras, que se definían en el Plan de Partición, pero no aceptadas por Israel.[41]

Israel sostuvo que su admisión en la ONU implicaba que la comunidad internacional había acordado con la actitud de Israel respecto a la Resolución 194, un argumento que el gobierno de Estados Unidos fuertemente rechazó.[16]

Según Fishbach,[36] Israel emergió de Lausana frustrado con el papel desempeñado por la Comisión de Conciliación. Israel notificó formalmente a la Comisión de Conciliación en el otoño de 1949 que el sentido de su función no debería ser iniciar propuestas sino mediar entre los árabes e Israel, que respondería directamente a cada una de las iniciativas de los demás. Para los árabes, el movimiento en el tema de los refugiados sigue siendo la condición sine qua non es posible cualquier discusión más amplia con los israelíes y por lo que también vinieron decepcionados de Lausana.

Según Benny Morris, «las delegaciones árabes llegaron unidas en la exigencia de que Israel declarara la aceptación del principio de repatriación antes de que se prepararan para negociar la paz». Morris cita al delegado israelí Dr. Walter Eythan, diciendo que la delegación israelí había «venido preparada para hacer frente [al problema de los refugiados] con sinceridad y, sobre todo, en el espíritu de realismo». Donde, según Morris, «realismo» significaba «ninguna repatriación».[42] Morris añade que,[43] «la insuficiencia de la ‹oferta de los 100.000›, los estados árabes continuaron su rechazo, su falta de voluntad para aceptar y reconocer la derrota, y su incapacidad para acordar públicamente absorber y reasentar a la mayor parte de los refugiados si Israel accedía a repatriar el resto, el rechazo egipcio del ‹plan de Gaza› y la falta de voluntad de Estados Unidos para aplicar presión persuasiva sobre Israel y comprometer a los estados árabes – todo significaba que el impasse árabe-israelí se mantendría y que los árabes desplazados de Palestina quedarían como refugiados, para ser utilizados durante los años siguientes por los Estados árabes como una poderosa herramienta política y propagandística contra Israel».

Según Avi Shlaim, «acepto que en el período 1947-49 Israel no tuvo otra opción palestina o cualquier otra opción árabe, salvando la opción jordana. El rey Abdullah fue el único jefe de Estado árabe que estaba dispuesto a aceptar el principio de la partición y a coexistir pacíficamente con un estado judío después de que el polvo se asentó».[44]

Ilan Pappé escribe: «El 12 de mayo de 1949, la conferencia logró su único éxito cuando las partes firmaron el Protocolo de Lausana sobre el marco de una paz global, que incluía territorios, refugiados y Jerusalén. Israel aceptó, en principio, permitir el regreso de un número de refugiados palestinos. Este acuerdo israelí se hizo bajo la presión de Estados Unidos, y porque los israelíes querían ser miembros de las Naciones Unidas, que exigía la solución del problema de los refugiados. Una vez que Israel fue admitido en la ONU, se retiró del protocolo que firmó, porque era completamente satisfecho con el statu quo, y no consideró necesario hacer concesiones con respecto a los refugiados o sobre cuestiones de límites. El ministro de Relaciones Exteriores de Israel, Moshé Sharett, había esperado para un acuerdo de paz integral en Lausana, pero él no era rival para el primer ministro David Ben-Gurión, quien vio a los acuerdos de armisticio que detuvo los combates con los estados árabes como suficiente, y puso una baja prioridad sobre un tratado de paz permanente».[45]

Sobre la otra parte de Lausana, Pappé escribe: «Entre los árabes, sólo el rey Abdullah de Transjordania (Jordania de hoy) trabajó para un tratado de paz permanente con Israel, en parte porque había anexado Cisjordania y quería que los israelíes reconocieran esto. Cuando se expusieron las negociaciones secretas de Abdullah y los acuerdos con Israel, fue asesinado el 20 de julio de 1951 en Jerusalén por un palestino».[46] «Al final, no se alcanzó ningún acuerdo. El fracaso para resolver la cuestión de los refugiados condujo a la creación de la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados de Palestina en Oriente Próximo para atender a las necesidades de los refugiados».

Según Yagil Levy, las partes acordaron un protocolo basado en la aceptación de los árabes del principio de partición de Palestina, lo que implica el reconocimiento de Israel y la aceptación israelí del principio de la repatriación de los refugiados palestinos. Sin embargo, Israel, inspirado por sus intereses de seguridad recién definidos, firmó el documento, pero impidió con éxito su traducción a un acuerdo político (Levy, 1997, p. 60). Los israelíes insistieron en discutir soluciones a los problemas de los refugiados en el contexto de un arreglo global del conflicto árabe-israelí. Esto estaba de acuerdo con la postura de la comisión que la interrelación de todos los aspectos del problema era demasiado evidente para ser pasados por alto. El gobierno israelí ofreció brevemente repatriar a 100.000 refugiados, pero solo como parte de un acuerdo final en el que todos los otros refugiados fueran absorbidos por los estados árabes. Se abonaría una indemnización, pero no a los refugiados individuales o estados árabes, solo para un «fondo común» y solo por la tierra que había sido cultivada antes de ser abandonada; no para cualquier bien mueble o la tierra sin cultivar. El fondo común se reduciría en un importe de la indemnización a Israel por las reparaciones de guerra. La Comisión considera esta propuesta insatisfactoria y declaró que:

el Gobierno de Israel no está dispuesto a poner en práctica la parte del párrafo 11 de la resolución de la Asamblea General, del 11 de diciembre de 1948, que resuelve que los refugiados que deseen regresar a sus hogares y vivir en paz con sus vecinos deben ser autorizados a hacerlo la más pronta fecha practicable.

Las delegaciones árabes insistieron en tratar con el problema de los refugiados por separado de una solución global, y se negaron a tratar directamente con la delegación israelí. La comisión encontró que:

Los gobiernos árabes, en cambio, no están preparados totalmente para aplicar el párrafo 5 de la citada resolución, que pide la liquidación definitiva de todas las cuestiones pendientes entre ellos e Israel. Los gobiernos árabes en sus contactos con la Comisión han evidenciado ninguna disposición a llegar a un acuerdo de paz como ante el Gobierno de Israel.

y que ningún progreso constructivo hacia una solución de los problemas existentes sería posible a menos que todas las partes en la controversia, al comienzo de las discusiones, expresaron su determinación de respetar el derecho a la seguridad y la libertad de los ataques de los demás, a una actuación no bélica u hostil hacia los otros, y para promover el retorno de la paz permanente en Palestina.

En general, por razones que estaban más allá de la tarea de la Comisión de la facilitación, este movimiento no vino a pasar. Las respectivas actitudes de las partes sobre este asunto, actitudes que produjeron un estancamiento total en cuanto a la cuestión de los refugiados, son bien conocidas. Los Estados árabes insistieron en una solución previa de la cuestión de los refugiados, al menos en principio, antes de acceder a discutir otras cuestiones pendientes. En su opinión, una solución del problema de los refugiados podría alcanzarse solo como resultado de la aceptación incondicional por parte de Israel del derecho de los refugiados a ser repatriados. Israel, por su parte, mantuvo que ninguna solución de la cuestión de los refugiados que involucrara la repatriación podría contemplarse fuera del marco de un acuerdo de conjunto.

• Fischbach, Michael R. (2003). Records of Dispossession: Palestinian Refugee Property and the Arab–Israeli Conflict. Columbia University Press. ISBN 0-231-12978-5
• Levy, Yagil (1997). Trial and Error: Israel's Route from War to De-Escalation. SUNY Press. ISBN 0-7914-3429-X
• Pappe, Ilan (1992). The Making of the Arab–Israeli Conflict 1947–1951. I.B. Tauris, London. ISBN 1-85043-819-6
• Schulz, Helena Lindholm (2003). The Palestinian Diaspora. London: Routledge. ISBN 0-415-26820-6
• United States Department of State, Foreign Relations of the United States, 1949 (FRUS), Chapter The Near East, South Asia, and Africa (1949), Section Israel, pp. 594–1565.

• Resolution 194 text
• Progress Report of the United Nations Conciliation Commission for Palestine, Covering the Period from 23 January to 19 November 1951 (U.N. General Assembly Official Records, 6th Session, Supplement No. 18, Document A/1985)