Federación de Australia

A finales de la década de 1880 surgió un movimiento serio a favor de la federación de las colonias, una época de creciente nacionalismo entre los australianos, en su gran mayoría autóctonos. La idea de ser "australiano" empezó a celebrarse en canciones y poemas. Esto se vio favorecido por las mejoras en el transporte y las comunicaciones, como el establecimiento de un sistema telegráfico entre las colonias en 1872. Las colonias australianas también se vieron influidas por otras federaciones que se estaban formando en el mundo, sobre todo en Estados Unidos y Canadá.

Sir Henry Parkes, entonces Secretario Colonial de Nueva Gales del Sur, propuso por primera vez un Consejo Federal en 1867. Tras ser rechazada por el Secretario de Estado británico para las Colonias, el duque de Buckingham, Parkes volvió a plantear la cuestión en 1880, esta vez como primer ministro de Nueva Gales del Sur. En la conferencia, los representantes de Victoria, Nueva Gales del Sur y Australia Meridional examinaron una serie de cuestiones, entre ellas la federación, las comunicaciones, la inmigración china, las enfermedades de la vid y los tipos arancelarios uniformes. La federación podía garantizar que el comercio y el intercambio interestatal en todo el continente estuvieran libres de proteccionismo y que las medidas y el transporte estuvieran normalizados.

El impulso final (y exitoso) para la creación de un Consejo Federal se produjo en una Convención Intercolonial celebrada en Sídney en noviembre y diciembre de 1883. El motivo fue la oposición británica a la anexión unilateral de Nueva Guinea por Queensland y el deseo del gobierno británico de federalizar Australasia. La Convención se convocó para discutir estrategias para contrarrestar las actividades alemanas y francesas en Nueva Guinea y Nuevas Hébridas. Sir Samuel Griffith, primer ministro de Queensland, redactó un proyecto de ley para establecer el Consejo Federal. La conferencia solicitó con éxito al Parlamento Imperial que aprobara el proyecto de ley como Ley del Consejo Federal de Australasia de 1885.[3]

Como resultado, se formó un Consejo Federal de Australasia para representar los asuntos de las colonias en sus relaciones con las islas del Pacífico Sur. Nueva Gales del Sur y Nueva Zelanda no se adhirieron. Las colonias autónomas de Queensland, Tasmania y Victoria y las colonias de la Corona de Australia Occidental y Fiyi, sí se adhirieron. Australia Meridional fue miembro brevemente entre 1888 y 1890. El Consejo Federal estaba facultado para legislar directamente sobre determinados asuntos, y así lo hizo para lograr el reconocimiento mutuo de la naturalización por parte de las colonias, para regular las normas laborales en el empleo de los isleños del Pacífico en la pesca y para permitir que una orden judicial fuera "notificada" fuera de la colonia en la que se había emitido, "una facultad de gran valor en asuntos que iban desde los deudores fugados hasta los procedimientos de divorcio". [4] Pero el Consejo carecía de secretaría permanente, de poderes ejecutivos y de ingresos propios. Además, la ausencia de la poderosa colonia de Nueva Gales del Sur debilitaba su valor representativo.

Publicada en 1888, esta caricatura describe el sentimiento anti-chino que fue una de las fuerzas impulsoras detrás del impulso de la federación.

No obstante, fue la primera forma importante de cooperación intercolonial. Brindó a los federalistas de todo el país la oportunidad de reunirse e intercambiar ideas. Los medios por los que se estableció el Consejo confirmaron el papel continuado del Parlamento Imperial en el desarrollo de la estructura constitucional de Australia. En la Ley del Consejo Federal de Australia, los forjadores australianos establecieron una serie de competencias relativas a su "interés común" que más tarde se reproducirían en la Constitución australiana, en particular en el artículo 51.

Las distintas colonias, con la excepción de Victoria, se mostraban algo recelosas ante la Federación. A los políticos, sobre todo a los de las colonias más pequeñas, no les gustaba la idea de delegar el poder en un gobierno nacional; temían que ese gobierno estuviera inevitablemente dominado por las más populosas Nueva Gales del Sur y Victoria. A Queensland, por su parte, le preocupaba que la llegada de una legislación nacional basada en la raza restringiera la importación de trabajadores kanaka, poniendo así en peligro su industria de la caña de azúcar.

Estas no eran las únicas preocupaciones de quienes se oponían a la Federación. A las colonias más pequeñas también les preocupaba la abolición de los aranceles, que les privaría de gran parte de sus ingresos y dejaría su comercio a merced de los estados más grandes. Nueva Gales del Sur, tradicionalmente librecambista, quería garantías de que la política arancelaria de la Federación no sería proteccionista. El Primer Ministro de Victoria, James Service, describió la unión fiscal como "el león en el camino" de la federación.

Otra cuestión fundamental era cómo distribuir el excedente de ingresos aduaneros del gobierno central entre los estados. En el caso de las colonias más grandes, existía la posibilidad (que nunca se materializó) de que se les pidiera que subvencionaran las economías en dificultades de Tasmania, Australia Meridional y Australia Occidental.

Incluso sin estas preocupaciones, hubo debate sobre la forma de gobierno que adoptaría una federación. La experiencia de otras federaciones no era inspiradora. Estados Unidos, en particular, había sufrido el trauma de la guerra civil.

El naciente movimiento obrero australiano no estaba totalmente comprometido con la Federación. Por un lado, el sentimiento nacionalista era fuerte dentro del movimiento sindical y la idea de una Australia Blanca. Por otro, los representantes sindicales temían que la federación desviara la atención de la necesidad de reformas sociales e industriales y afianzara aún más el poder de las fuerzas conservadoras. Ningún representante de los sindicatos asistió a las convenciones federales. De hecho, los representantes sindicales criticaron la propuesta de constitución federal por considerarla demasiado conservadora. Querían un gobierno federal con más poder para legislar sobre cuestiones como los salarios y los precios. También consideraban que el Senado propuesto era demasiado poderoso, con capacidad para bloquear los intentos de reforma social y política, como hacían abiertamente las cámaras altas coloniales de la época.

Los factores religiosos desempeñaron un papel pequeño, pero no insignificante en las disputas sobre la conveniencia o incluso la posibilidad de la federación. Los líderes a favor de la federación solían ser protestantes, mientras que el entusiasmo católico por la federación era mucho menor, sobre todo porque Parkes había sido militantemente anticatólico durante décadas (y porque el movimiento obrero era desproporcionadamente católico).[5] A pesar de ello, muchos irlandeses veían una atractiva afinidad entre la causa de la autonomía en Irlanda -que federalizaba el Reino Unido- y la federación de las colonias australianas.[6] Los federalistas como Edmund Barton, con el pleno apoyo de su mano derecha Richard O'Connor, se cuidaron de mantener buenas relaciones con la opinión irlandesa.

La Conferencia Federal de Australasia de 1890 se celebró a instancias de Parkes. Los relatos sobre su génesis suelen comenzar con Lord Carrington, gobernador de Nueva Gales del Sur, incitando al envejecido Parkes durante el almuerzo del 15 de junio de 1889. Se dice que Parkes se jactó de que podía "confederar estas colonias en doce meses". Carrington replicó: "Entonces, ¿por qué no lo haces? Sería un final glorioso para tu vida".[7] Al día siguiente, Parkes escribió al primer ministro de Victoria, Duncan Gillies, ofreciéndose a promover la causa de la federación. La respuesta de Gillies fue previsiblemente fría, dada la reticencia de Parkes a incorporar a Nueva Gales del Sur al Consejo Federal. En octubre, Parkes viajó al norte, a Brisbane, y se reunió con Griffith y Sir Thomas McIlwraith. En el viaje de regreso, se detuvo justo al sur de la frontera colonial y el 24 de octubre de 1889 pronunció la histórica Oración de Tenterfield, en la que declaró que había llegado el momento de que las colonias se plantearan la federación australiana.

A finales de 1889, los primeros ministros y los gobernadores mantuvieron correspondencia y acordaron convocar una reunión informal. Los miembros fueron: Nueva Gales del Sur, Parkes (Primer Ministro) y William McMillan (Tesorero Colonial); Victoria, Duncan Gillies (Primer Ministro) y Alfred Deakin (Secretario Principal); Queensland, Sir Samuel Griffith (Líder de la Oposición) y John Murtagh Macrossan (Secretario Colonial); Australia Meridional, Dr. John Cockburn (Primer Ministro) y Thomas Playford (Jefe de la Oposición); Tasmania, Andrew Inglis Clark (Fiscal General) y Stafford Bird (Tesorero); Australia Occidental, Sir James George Lee Steere (Presidente); Nueva Zelanda, Capitán William Russell (Secretario Colonial) y Sir John Hall.

El Roble Federal en los jardines de la Casa del Parlamento de Victoria, Melbourne. El árbol fue plantado por Sir Henry Parkes en 1890 para conmemorar la reunión de la Conferencia Federal Australiana.

Cuando la conferencia se reunió en el Parlamento de Victoria, en Melbourne, el 6 de febrero, los delegados se enfrentaron a una abrasadora temperatura veraniega de 39,7 °C a la sombra. La conferencia debatió si había llegado el momento de proceder a la federación.

Aunque algunos delegados estuvieron de acuerdo, los estados más pequeños se mostraron menos entusiastas. Thomas Playford, de Australia Meridional, citó como obstáculos la cuestión de los aranceles y la falta de apoyo popular. Del mismo modo, Sir James Lee Steere, de Australia Occidental, y los delegados de Nueva Zelanda sugirieron que había poco apoyo a la federación en sus respectivas colonias.

Caricatura política de 1900 que muestra a las colonias de Nueva Zelanda y Fiyi rechazando la oferta de unirse a la Federación, con Zealandia en referencia a los orígenes de Australia como colonia penal.

Una cuestión fundamental en esta primera reunión fue cómo estructurar la federación dentro de la tradición de gobierno de Westminster. La British North America Act, 1867, que había confederado las provincias canadienses, proporcionaba un modelo para la relación entre la federación y la Corona. Sin embargo, el centralismo de la Constitución canadiense suscitaba menos entusiasmo, sobre todo entre estados más pequeños. Tras la Conferencia de 1890, el modelo federal canadiense dejó de considerarse apropiado para la situación australiana.[8]

Aunque la Constitución Federal de Suiza era otro ejemplo, era inevitable que los delegados se fijaran en la Constitución de los Estados Unidos como el otro gran modelo de federación en el mundo anglosajón. Otorgaba pocos poderes al gobierno federal, dejando la mayoría de los asuntos en manos de los estados. También establecía que el Senado debía estar compuesto por un número igual de miembros de cada estado, mientras que la Cámara de Representantes debía reflejar la distribución nacional de la población. Andrew Inglis Clark, viejo admirador de las instituciones federales estadounidenses, presentó la Constitución de los Estados Unidos como un ejemplo de protección de los derechos de los estados. La presentó como una alternativa al modelo canadiense, argumentando que Canadá era "un ejemplo de amalgama más que de federación".[9]

Andrew Inglis Clark, alrededor de 1907

Andrew Inglis Clark había reflexionado mucho sobre una constitución adecuada para Australia.[10] En mayo de 1890 viajó a Londres para hacer un llamamiento al Consejo Privado en nombre del gobierno de Tasmania. Durante este viaje comenzó a redactar una constitución, basándose en las principales disposiciones de la British North America Act, 1867 y sus enmiendas hasta 1890, la Constitución de EE.UU., la Ley del Consejo Federal de Australasia y varias constituciones coloniales australianas. Clark regresó de Londres vía Boston, Massachusetts, donde discutió su borrador con Oliver Wendell Holmes Jr. y Moncure Conway, entre otros.

El borrador de Clark introdujo la nomenclatura y la forma que se adoptaron posteriormente:

• La federación australiana se denomina Mancomunidad de Australia.
• Hay tres poderes separados e iguales: el Parlamento, el Ejecutivo y el Judicial.
• El Parlamento está formado por una Cámara de Representantes y un Senado.
• Establece la separación de poderes y el reparto de competencias entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados.

A su regreso a Hobart, a principios de noviembre de 1890, Clark, con la asistencia técnica de W. O. Wise, el redactor parlamentario de Tasmania, completó la forma final del proyecto de Constitución e imprimió varias copias.[11] En febrero de 1891, Clark distribuyó copias de su borrador a Parkes, Barton y probablemente Playford.[12] Este borrador siempre se concibió como un documento de trabajo privado y nunca se publicó.[13]

El Parlamento propuesto por la Convención de 1891 consistía en adoptar la nomenclatura del Congreso de los Estados Unidos: una Cámara de Representantes y un Senado. La Cámara de Representantes sería elegida en distritos basados en la población, mientras que el Senado tendría una representación igual para cada "provincia". Este modelo estadounidense se mezcló con el sistema Westminster, en el que el Primer Ministro y otros ministros eran nombrados por el representante de la Corona británica entre los miembros del partido político con mayoría en la Cámara baja.

Griffith identificó con gran claridad en la Convención de Sídney quizá el mayor problema de todos: cómo estructurar la relación entre las cámaras baja y alta dentro del Parlamento Federal. La principal división se centraba en la opinión de Alfred Deakin de que la Cámara baja debía ser suprema, frente a las opiniones de Barton, John Cockburn y otros de que era esencial un Senado fuerte con poderes de coordinación. El propio Griffith recomendó dejar abierta la doctrina del gobierno responsable o modificarla sustancialmente para adaptarla a la estructura federal.

Durante el fin de semana de Pascua de 1891, Griffith editó el borrador de Clark a bordo del yate de vapor Lucinda, del gobierno de Queensland. (Clark estaba ausente, enfermo de gripe en Sídney). El proyecto de constitución de Griffith se presentó a los parlamentos coloniales, pero murió en Nueva Gales del Sur y las demás colonias no estaban dispuestas a seguir adelante.

La importancia del Proyecto de Constitución de 1891 fue reconocida por John La Nauze cuando declaró rotundamente que "el Proyecto de 1891 es la Constitución de 1900, no su padre ni su abuelo".[14] Sin embargo, en el siglo XX ha surgido un animado debate sobre si el mérito principal de este proyecto corresponde a Sir Samuel Griffith, de Queensland, o a Andrew Inglis Clark, de Tasmania. El debate se inició con la publicación de la obra de Peter Botsman The Great Constitutional Swindle: A Citizen's Guide to the Australian Constitution [15] en 2000, y una biografía de Andrew Inglis Clark por FM Neasey y LJ Neasey publicada por University of Tasmania Law Press en 2001.[16]

La opinión tradicional atribuye a Griffith casi toda la responsabilidad del proyecto de 1891. Quick y Garran, por ejemplo, afirman sucintamente que Griffith "tuvo la mano principal en la redacción real del proyecto de Ley". [17] Dado que los autores de esta obra tan respetada eran miembros activos del movimiento federal, es razonable suponer que esta opinión representa -si no toda la verdad- al menos la opinión consensuada de los "padres fundadores" de Australia.

En su entrada de 1969 sobre "Clark, Andrew Inglis (1848-1907)" para el Australian Dictionary of Biography,[18] Henry Reynolds ofrece una visión más matizada:

Antes de la Convención Nacional de Australasia, celebrada en Sídney en 1891, [Clark] distribuyó su propio proyecto de constitución. Se trataba prácticamente de una transcripción de las disposiciones pertinentes de la British North American Act, la Constitución de los Estados Unidos y la Federal Council Act, ordenadas sistemáticamente, pero iba a ser de gran utilidad para el comité de redacción de la convención. Parkes lo recibió con reservas, sugiriendo que "la estructura debía evolucionar poco a poco". George Higinbotham admitió los "defectos y desventajas reconocidos" del gobierno responsable, pero criticó el plan de Clark de separar el ejecutivo y el legislativo. El borrador de Clark también difería de la Constitución adoptada en su propuesta de "un poder judicial federal separado", con el nuevo Tribunal Supremo sustituyendo al Consejo Privado como máximo tribunal de apelación en todas las cuestiones de derecho, lo que supondría "una saludable innovación en el sistema estadounidense". Se convirtió en miembro del Comité Constitucional y presidente del Comité Judicial. Aunque participó poco en los debates, ayudó a (Sir) Samuel Griffith, (Sir) Edmund Barton y Charles Cameron Kingston a revisar el borrador original de Griffith de la constitución adoptada en el yate de vapor del gobierno de Queensland, Lucinda; aunque estaba demasiado enfermo para estar presente cuando se hizo el trabajo principal, su propio borrador había sido la base de la mayor parte del texto de Griffith.

Los partidarios de Clark se apresuran a señalar que 86 artículos (de un total de 128) de la Constitución australiana definitiva son reconocibles en el borrador de Clark,[15] y que "sólo ocho de las noventa y seis cláusulas de Inglis Clark no llegaron a incluirse en la Constitución australiana definitiva";[19] pero se trata de estadísticas potencialmente engañosas. Como ha señalado el profesor John Williams:[20]

Es fácil señalar el documento y tacharlo de mero "corta y pega" de disposiciones conocidas. Aunque estas observaciones tienen cierta validez, tienden a pasar por alto el hecho de que hay muy pocas variaciones que añadir una vez acordada la estructura básica. Así, por ejemplo, siempre iba a haber partes relativas al ejecutivo, el parlamento y el poder judicial en cualquier constitución australiana. El hecho de que Inglis Clark tomara como modelo la Constitución estadounidense no es ninguna sorpresa una vez tomada esa decisión básica. Las cuestiones de los respectivos poderes legislativos, el papel de los estados, el poder de enmienda y las cuestiones financieras fueron el detalle del debate que los redactores de la Constitución iban a abordar en 1891.

En cuanto a quién fue el responsable de la redacción detallada real, a diferencia de la estructura general y el marco del proyecto de 1891, no hay duda de que John Williams (por ejemplo) lo fue:[20]

En términos de estilo, no se puede discutir que la Constitución de Inglis Clark no es tan nítida o limpia como el proyecto de Constitución de Kingston de 1891. Esto no es tanto una reflexión sobre Inglis Clark, sino un reconocimiento del talento de Charles Kingston y Sir Samuel Griffith como redactores. Fueron directos y económicos con las palabras. No siempre puede decirse lo mismo de Inglis Clark.

Resultados por colonia de los referendos de 1899-1900

El proyecto de ley, tal como fue aprobado por las colonias (excepto Australia Occidental, que votó después de que el Parlamento británico lo hubiera aprobado), se envió a Gran Bretaña para que el Parlamento británico lo legislara.