Alianza público-privada

No hay consenso sobre cómo definir una APP.[7] El término cubre múltiples tipos de acuerdos,[8] que prácticamente siempre se plasman en contratos a largo plazo, que las dos partes firman tras haberlos negociado, y donde se especifican los riesgos que asume cada parte, las condiciones en que se prestará el servicio, la financiación y los requerimientos de transparencia. Como concepto, la APP está relacionada con la privatización (pero no es lo mismo) y la externalización de servicios públicos.[2][7]

El concepto APP engloba al menos cinco familias de posibles acuerdos, una de las cuales es el contrato de infraestructura a largo plazo según el modelo de Iniciativa de Financiación Privada (PFI por sus siglas en inglés) del Reino Unido.[2][7][9] En algunos países se utilizan más unos tipos de acuerdos que en otros, y la legislación puede recoger algunas fórmulas de APP y no otras. Las fórmulas empleadas también pueden variar a lo largo del tiempo.

Un estudio de 2013 publicado en la revista State and Local Government Review halló que las definiciones de APP varían ampliamente entre las municipalidades: «Muchos cargos públicos y privados tildan de APP cualquier conjunto de actividades cuando en verdad la relación es contractual, una franquicia, o la cesión de un servicio público previamente existente a una empresa privada o entidad sin ánimo de lucro.» Un término más general para tales acuerdos es «prestación compartida de servicios» —las municipalidades se asocian entre sí, y con empresas privadas o entidades sin ánimo de lucro, para prestar servicios a los ciudadanos.[10][11]

El Ministerio de Producción, Empleo y Competitividad de Ecuador define[12] la APP como «un modelo de gestión delegada por el cual el Gobierno Central o los Gobiernos Autónomos Descentralizados, encomiendan a una empresa privada la ejecución de un proyecto público específico y su financiamiento total o parcial, para la provisión de bienes, obras o servicios, a cambio de una contraprestación por su inversión, riesgo y trabajo.»

La Internacional de Servicios Públicos, un sindicato opuesto a las APP, las define en un informe[13] como «un contrato celebrado entre el Gobierno y una empresa privada en virtud del cual una empresa privada financia, construye y gestiona algún elemento de un servicio público; y la empresa privada cobra a lo largo de varios años, ya sea mediante las tasas abonadas por los usuarios, o mediante pagos de la autoridad pública, o una combinación de ambos»

Las APP para construir o gestionar infraestructuras (aunque siempre debe tenerse en cuenta que el objetivo final de la APP no es construir la infraestructura, sino prestar un servicio público a través de ella) se pueden entender a 5 niveles: como un proyecto en particular, como una forma de llevar a cabo proyectos, como un mandato de la Administración, como una herramienta de los poderes públicos o como un fenómeno cultural más amplio.[14] Las diferentes disciplinas destacan diferentes aspectos de las APP:[14] la ingeniería y la economía aplican un enfoque utilitarista, funcional, destacando aspectos como entrega del proyecto y valor por dinero, comparándolos con los medios tradicionales de construir grandes infraestructuras. En cambio, los administradores públicos y los politólogos tienden a ver las APP más como una denominación de políticas y una herramienta útil para que los gobiernos alcancen sus objetivos.

Una asociación público-privada no tiene que vehicularse necesariamente a través de una sociedad (empresa) de capital público y privado o sociedad de economía mixta[15] (se usa a veces, de forma no totalmente correcta, el término "sociedad mixta", que tiene un significado más amplio). Puede vehicularse también a través de una concesión, un contrato de servicios, una encomienda de gestión u otras fórmulas.

Son comunes en las APP el reparto de los riesgos y el desarrollo de relaciones innovadoras a largo plazo entre el sector público y el privado[14], donde los distintos riesgos tienen que recaer en la parte que mejor puede gestionarlos.[16] El uso de financiación privada es otra clave de muchas APP especialmente cuando se trata de megaproyectos[17], particularmente en las influidas por el modelo PFI del Reino Unido, aunque esta faceta ha languidecido desde la crisis financiera de 2008.[14]

Habitualmente se constituye una empresa para cada gran operación APP. En inglés recibe los nombres de Special Purpose Entity, SPE o Special Purpose Vehicle, SPV (Entidad o Vehículo de propósito especial). En español normalmente es una UTE (Unión Temporal de Empresas), también llamada unión accidental de empresas. Esta compañía se constituye para construir, desarrollar, mantener y operar el proyecto durante el periodo que el contrato establece.[18][19] Cuando la administración pública ha invertido directamente en los activos, obtiene (aunque no siempre) una cantidad de acciones en la empresa.[20] Normalmente forman el consorcio una empresa constructora, una compañía de mantenimiento e inversores en el accionariado. Es la SPE la que firma el contrato, tanto con la administración pública como con sus distintos proveedores, para construir y mantener la infraestructura. En el sector de infraestructuras los complejos acuerdos y contratos que garantizan y aseguran el flujo de caja hacen a las APP excelentes candidatas a la financiación de proyectos. Un ejemplo típico de APP sería la construcción de un hospital por un empresario privado que luego es alquilado con opción a compra (leasing) a la autoridad sanitaria. El empresario actúa como casero, proporcionando el mantenimiento general del edificio y otros servicios no médicos, mientras que los servicios médicos son proporcionados por el propio hospital.[18]

La teoría económica ha estudiado las APP bajo el prisma de la teoría de los contratos. El primer estudio teórico[21] sobre APP fue llevado a cabo por el premio Nobel de economía Oliver Hart. Desde el punto de vista de la teoría económica, lo que distingue a una APP del modelo tradicional (MT) de contratación pública para el caso de las infraestructuras es que la APP empaqueta las fases de construcción y operación, mientras que en el MT la administración contrata con una empresa la construcción, y luego es esa administración quien opera la infraestructura, o bien encarga su operación a una empresa distinta. Por ello la APP, cuando construye, tiene fuertes incentivos para invertir pensando en la fase de operación (puede, por ejemplo, emplear materiales con los que salga más caro construir, pero mucho más barato mantener). Este modo de invertir puede ser deseable (como en el ejemplo citado), pero también indeseable (si, además de reducir los costes de operación, disminuye la calidad del servicio). Se da por tanto un trade-off, una situación en la que una ventaja en precio supone una desventaja en calidad, y viceversa, por lo que se debe llegar a una solución de compromiso en que se maximicen las variables que más interesan hasta donde sea admisible. Depende entonces de la situación particular si es preferible el modelo tradicional o una APP.

Esta visión de Hart se ha ampliado en varias direcciones. Por ejemplo diversos autores han estudiado las externalidades entre las fases de construcción y operación,[22] los seguros cuando las empresas muestran aversión al riesgo[23] y los incentivos de las APP para innovar y recopilar información.[24]

Las APP implican a menudo un contrato entre una autoridad del sector público y una parte privada, en la cual la parte privada proporciona un servicio público y asume riesgos sustanciales de tipo técnico, financiero u operacional. En algunos tipos de APP el coste del servicio es sufragado exclusivamente por sus usuarios y no por el resto de los contribuyentes.[18] En otros tipos (especialmente el PFI), sobre la base de un contrato con el sector público, el sector privado realiza una inversión en capital para proporcionar un servicio público cuyo coste es total o parcialmente soportado por la Administración pública.

La contribución del sector público a una APP puede ser en especie, ya sea transfiriendo la propiedad o permitiendo el uso de bienes públicos) o elementos de infraestructura. En proyectos que tienen como objeto la creación de tales bienes públicos, el Estado puede proveer un subsidio, ya sea a través de una donación para los gastos de capital o para los ingresos (lo que puede consistir en exenciones de impuestos totales o parciales, o en la garantía de ingresos mínimos por un cierto periodo). En todos los casos la APP supone una significativa transferencia de riesgos al sector privado, generalmente de manera integrada, minimizándolos para la parte pública. Un óptimo reparto de los riesgos es el principal generador de valor para la fórmula APP de proporcionar un servicio público. De acuerdo con un informe[25] del Banco Interamericano de Desarrollo, «es la participación en la financiación con riesgo lo que vincula de manera efectiva a la parte privada y sus bancos con el buen comportamiento de la infraestructura».

Los partidarios de las APP sostienen que esta fórmula permite al sector público aprovechar la experiencia y la eficiencia del sector privado para proporcionar determinados servicios que tradicionalmente han sido suministrados por el sector público. Otra ventaja aducida es que la APP puede estructurarse de manera que la Administración pública que desee hacer una inversión de capital no tenga que aumentar su deuda (por ejemplo, se concede una licencia a una empresa privada para construir y explotar una presa durante 20 años, al cabo de los cuales dicha presa revertirá al dominio público). Al contrario, es la parte privada de la APP la que se endeuda. En los proyectos donde el coste del servicio será sufragado exclusivamente por el usuario final, la APP es, desde la perspectiva del sector público, un método extrapresupuestario de financiar nuevos servicios públicos o la mejora de los existentes. En cambio, en proyectos donde se prevé que la parte pública compense a la privada a través de pagos por disponibilidad cuando el servicio se preste efectivamente, la financiación ya es presupuestaria desde la perspectiva del sector público. Sin embargo, la administración pública que se acoja a tal forma se beneficiará de largos aplazamientos de los pagos (no tendrá que poner dinero en cuanto se empiece a construir la infraestructura, sino cuando entre en funcionamiento). Generalmente los costes de financiación serán mayores para la APP que para la administración pública, por el mayor coste del capital para el sector privado. No obstante, estos mayores costes de financiación pueden compensarse con una mayor eficiencia del sector privado, ahorros resultantes de enfocar holísticamente la prestación del servicio, y por la mejor asignación de riesgos a largo plazo.[26]

La presión para cambiar el modelo tradicional de prestación de servicios públicos vino de la preocupación por los niveles de deuda pública, que creció rápidamente durante las crisis del petróleo de 1973 y 1979. Los gobiernos trataron de fomentar la inversión privada en infraestructuras, inicialmente basándose en falacias contables derivadas del hecho de que las cuentas públicas no distinguían entre gastos recurrentes y gastos de capital.

La idea de que el suministro privado de infraestructuras representaba una manera de proporcionarlas sin coste para el contribuyente ha sido ya abandonada; sin embargo persistió el interés en las alternativas al modelo tradicional de aprovisionamiento público. En particular se ha sostenido que los modelos con un mayor papel del sector privado, con una sola empresa asumiendo la responsabilidad de la mayoría de los aspectos de un proyecto concreto, podían mejorar la asignación de riesgos a la vez que se mantenía la posibilidad de rendir cuentas por los aspectos esenciales de la provisión del servicio.

Al principio la mayoría de las APP se negociaban individualmente, como acuerdos de una sola vez. La mayor parte de esta actividad empezó a inicios de la década de 1990 en el Reino Unido.

De 1990 a 2009 se firmaron en la Unión Europea cerca de 1 400 acuerdos APP, por un importe de aproximadamente 260 millardos de euros (€)[58] Desde el inicio de la crisis financiera de 2008, las estimaciones sugieren que el número de acuerdos APP alcanzados ha caído más del 40 %.[59][60]

Una comunicación[61] de la Comisión Europea sobre APP considera las inversiones en infraestructuras públicas como un medio importante de mantener la actividad económica. Como resultado del significativo papel que las APP han adoptado en la provisión de infraestructuras públicas, además de la complejidad de estas transacciones, se creó, con el apoyo del Banco Europeo de Inversiones, el Centro Europeo de Expertos en APP (EPEC por sus siglas en inglés) para apoyar la capacidad del sector público para establecer APP y abordar problemas que para este tipo de contratos se dan en toda Europa.

En una encuesta de 2007 los gestores municipales estadounidenses citaron mayoritariamente dos motivos para servirse de las APP: reducción de costes (86,7 % de los encuestados) y restricciones presupuestarias (50,3 %). Ninguno de los otros motivos por los que se preguntó superó el 16 %. Sin embargo, en la encuesta de 2012, el 69 % de los encuestados citó la necesidad de mejores procesos; el 77 %, la construcción de relaciones con el sector privado; el 81 %, que daban mejor resultado; el 84 %, el apalancamiento de recursos; y el 86 %, que la provisión de servicios mediante APP es lo correcto. Entre los encuestados, la provisión de servicios públicos mediante APP alcanzó su máximo (el 18 %) en 1977 y ha descendido desde entonces. La forma más común de provisión compartida de servicios son los acuerdos entre administraciones, que crecieron del 17 % en 2002 al 20 % en 2007. «Al mismo tiempo, aproximadamente el 22 % de los ayuntamientos encuestados indicaron que habían remunicipalizado al menos un servicio que antes prestaban mediante PPP[10]».

El fenómeno APP es controvertido. La falta de consenso sobre qué es una APP complica el proceso de evaluar si ha tenido éxito.[14] Los resultados de fórmulas APP en términos de valor por dinero (VpD) y eficiencia a menudo no están disponibles o, cuando lo están, son mixtos.[14] De acuerdo con un informe[62] del Banco Interamericano de Desarrollo sobre APP, «los estudios que han buscado establecer recomendaciones globales sobre las APP no han sido exitosos, ya que les ha sido imposible establecer de manera cierta que las APP generan mayor VpD que el modelo tradicional». Consciente de estos problemas, el Banco Mundial publicó en 2015 un marco[63] para la publicación proactiva (antes de que nadie la pida) de información sobre los contratos APP que se realicen, acompañado de estudios jurisdiccionales[64] y de casos de éxito.[65]

De acuerdo con Weimer y Vining, «Una APP típicamente supone que una entidad privada financie, construya o gestione un proyecto a cambio de la promesa de una corriente de pagos directos de la Administración pública o indirectos de los usuarios durante toda la vida del proyecto o algún otro período de tiempo especificado[66]». Como las APP son directamente responsables de una variedad de actividades, Weimer y Vining indican que comportamientos de búsqueda de rentas pueden hacer que evolucionen hacia monopolios.

Así como algunos proyectos APP se han realizado sin incidencias, otros han sido enormemente controvertidos. Un problema común con las APP es que los inversores privados obtienen unos rendimientos superiores a los bonos del Estado incluso cuando la mayoría de los riesgos de ingresos, o todos, son asumidos por la parte pública.[60]

Un informe[67] de 2008 de la consultora PriceWaterhouseCoopers aducía que la comparación en los tipos de interés a los que se presta al sector público y al sector privado no es justa, porque hay «restricciones al endeudamiento público», lo que puede implicar que este endeudamiento es demasiado alto, y de este modo los proyectos PFI pueden ser beneficiosos al no incrementar directamente el déficit.

Numerosos estudios australianos sobre iniciativas tempranas para fomentar la inversión privada en infraestructuras concluyeron que, en la mayoría de los casos, las propuestas de APP eran inferiores al modelo tradicional de contratación pública basado en la licitación pública competitiva de infraestructuras públicas.[68] En 2009 el Tesoro neozelandés, como respuesta a las preguntas del Gobierno del Nuevo Partido Nacional Neozelandés, publicó un informe sobre APP que concluía que «hay poca evidencia empírica fiable sobre los costes y beneficios de las APP» y que hay «otras formas de obtener financiación del sector privado», así como que «las ventajas de las APP deben sopesarse teniendo en cuenta las complejidades contractuales y las rigideces que suponen».[69]

Una respuesta a estos hallazgos negativos fue el desarrollo de procedimientos formales para la valoración de APP centrados en valor por dinero más que en reducción de la deuda pública. Subyacía un marco donde se lograba valor por dinero a través de un apropiado reparto de los riesgos. Estos procedimientos se incorporaron en la iniciativa de financiación privada y sus contrapartes australianas desde finales de la década que empezó en 1991. Otro modelo que se trató fue la APP comunitaria (APPC), en la que los sectores público y privado trabajan por el bienestar de la comunidad, desplazando el enfoque del sector privado en el beneficio. Este modelo se está aplicando en países en desarrollo como la India.[70]

Clarence N. Stone tilda las APP de «coaliciones gobernantes». Analizando los regímenes políticos que gobernaron Atlanta de 1946 a 1988, señala las corrientes cruzadas en la formación de coaliciones. Las coaliciones de gobierno se revelan susceptibles de numerosos problemas, principalmente la corrupción y los conflictos de interés. Esta pendiente resbaladiza se crea por la insuficiente supervisión.[71] La corrupción y los conflictos de intereses llevan a comportamientos oportunistas que perjudican el interés público. Otros costes relacionados con las APP son costes de producción y negociación.[72]

Debe tenerse siempre en cuenta de que los casos en que una APP vaya mal producirán insatisfacción en los usuarios del servicio y probablemente llegarán a los medios de comunicación, mientras que los casos en que vaya bien, los usuarios ni se enterarán de que el servicio se presta mediante APP. Este sesgo informativo puede predisponer a algunas personas contra las APP. Las diversas páginas que pretenden fomentar las APP, patrocinadas por las empresas privadas que realizan este tipo de acuerdos, tampoco facilitan datos de números de APP que han ido bien, las que han ido mal, los importes de dinero que suponen ni los sectores donde se ubican.

• Consideración de que la implantación o mejora (incluida la reducción de costes) de un servicio público puede hacerse mediante APP.
• Estudio comparativo del modelo tradicional y las posibilidades APP.
• Decisión, tras recomendarlo un estudio cuidadoso y objetivo, de proveer el servicio mediante APP y redacción de los pliegos de condiciones.
• Licitación pública abierta, competitiva y transparente.
• Adjudicación de la APP.
• Negociación posterior de los últimos detalles.
• Comienzo y continuación de la prestación del servicio mediante APP.
• Evaluación (por parte del sector público) periódica (normalmente anual) del desempeño de la APP.
• Finalización de la APP en el plazo previsto en el acuerdo.
• Prórroga del contrato, o nueva licitación, o retorno del servicio a la gestión totalmente pública.

• Surgimiento de imprevistos (por ejemplo, expropiaciones mucho más caras de lo que se había pensado, muchos menos usuarios de los estimados, etc.) que hagan inviable el acuerdo en sus términos iniciales y lleven a una renegociación de lo pactado o a una resolución del contrato.
• Quiebra de la APP.
• Protestas de los usuarios por el encarecimiento o el empeoramiento del servicio.
• El sector público rescinde prematuramente el acuerdo por el mal desempeño de la APP, frecuentemente acompañado de protestas ciudadanas.
• Corrupción.

Diversas fuentes,,,,[78][79][80][77] entre ellas el Banco Mundial[77] enumeran los factores para que una APP tenga éxito. En muchos casos más de una fuente coincide en dar el mismo consejo, y en otros casos los consejos vienen de una sola fuente, pero no son contradictorios entre sí, sino que completan los aspectos que se deben tener en cuenta.

• Riesgo de construcción:[85] surgen dificultades de construcción imprevistas (por ejemplo, el terreno es más blando de lo que se pensaba, lo que exige costes suplementarios en cimentación). Un tipo especial de riesgo de construcción es el riesgo arqueológico:[86] se encuentran restos y la obra se paraliza hasta que son evaluados; en algunos casos, el valor de los restos puede llevar al abandono del proyecto.
• Riesgos técnicos:[87] por ejemplo los trabajos, de larga duración, empiezan con una determinada tecnología, que antes de terminar las obras queda obsoleta.
• Riesgo de proyecto:[85] la Administración introduce cambios en los planes originales.
• Riesgo de expropiaciones:[85] las expropiaciones cuestan mucho más de lo que se había pronosticado o se atascan judicialmente.
• Riesgo de demanda:[85] el número real de usuarios es sustancialmente inferior al previsto.
• Riesgo de disponibilidad:[88] cuando la APP cobra, no por el uso efectivo del servicio (demanda), sino por tenerlo disponible, se da el riesgo de disponibilidad; por ejemplo una carretera construida en una zona de fuertes nevadas que, si se producen y no se limpian, obstruyen la carretera y hacen que no puedan transitar vehículos.
• Riesgos operativos:[87] por ejemplo no se contrata a unos gestores eficaces, lo que ocasiona sobrecostes.
• Riesgo de renegociación:[85] en la renegociación pueden acordarse unos términos lesivos para el interés público, o a la inversa, que la parte privada encuentre inasumibles. En Latinoamérica se renegociaron[87] el 70 % de los contratos APP suscritos de 1997 a 2017, así como el 92 % de los relacionados con el agua.
• Riesgo político:[85] tras unas elecciones, la nueva Administración puede oponerse a una APP acordada con sus antecesores.
• Riesgo comercial:[86] en general, cuando una empresa suministra un bien (producto o servicio) a cambio de un precio, se entiende como riesgo comercial el que no se le pague.[89] En el caso de una APP, los pagos se le pueden demorar por indisponibilidad presupuestaria de la administración pública que debe efectuarlos, o al surgir profundas diferencias sobre el proyecto.
• Riesgo judicial:[86] se produce una decisión judicial que paraliza, limita o dificulta las obras.
• Riesgo de corrupción:[85] como otros métodos de aprovisionamiento, la APP puede verse afectada por fraude.
• Riesgo normativo:[87] por ejemplo, las normas de retribución de una línea eléctrica pueden cambiar durante su construcción, haciéndola económicamente inviable.
• Riesgo de incumplimiento:[87] la construcción puede verse paralizada porque incumple normas que no se habían tenido en cuenta.
• Riesgos ambientales:[87] se causan daños imprevistos al medio ambiente, que deben repararse.
• Riesgos sociales:[87] la APP halla una fuerte contestación social que encarece o dificulta sus actividades.
• Riesgo financiero:[87] por ejemplo, antes de empezar los trabajos, no se consigue cerrar la financiación, o después de terminadas las obras no se alcanza el nivel de ingresos previsto, y los bancos retiran o encarecen la financiación.
• Fuerza mayor:[86] un acontecimiento improbable, por ejemplo unas graves inundaciones, paraliza el proyecto o destruye lo realizado hasta el momento. En general el proyecto puede protegerse de este riesgo con los seguros adecuados.

El número de APP se ha visto grandemente incrementado durante los últimos años, debido en parte a que las autoridades públicas traspasan a entidades sin ánimo de lucro la prestación de servicios públicos.[81] Entrar en una APP puede ser tanto enriquecedor como destructivo, si no se hace con cuidado y formación. Las APP necesitan de equilibrio entre las partes, así como un mantenimiento continuo. Si una organización entra en ellas a la ligera puede esperar fallos en varias áreas que arrastren a la APP a uno de tantos fracasos que se han dado.[83]

1. Flexibilidad entre las partes durante el proceso. Si una de las partes piensa que está perdiendo el control, puede impulsar la adopción de más normas en vez de ser flexible y mediar.[83]
2. Plazos: muchos de los objetivos de las entidades sin ánimo de lucro solo pueden alcanzarse con compromisos a largo plazo. Las empresas, en cambio, se orientan hacia la rentabilidad a corto plazo. Finalmente las administraciones públicas dependen de calendarios electorales y pueden cambiar regularmente.[90]
3. Sincronización de objetivos: las partes pueden no estar centradas en los mismos aspectos, aunque piensen lo contrario.
4. Financiación: cuando las partes no se ponen de acuerdo en cómo financiar el proyecto, o no consiguen suficiente respaldo de entidades financieras, esto puede llevar a retrasos, gastos imprevistos e incluso cancelaciones.[83]
5. Rendición de cuentas: el alza de las APP lleva aparejada un alza en su responsabilidad. Si el sector público confía tareas a las APP, se vuelve difícil que también las haga responsables del cumplimiento de esas tareas.[81] Cuando no se establecen las responsabilidades al pie de la letra algunos gestores pueden "pasar al asiento de atrás", dejando a otros el puesto de conductor. Esto produce un desequilibrio del trabajo donde a veces no realizan la tarea los que tienen más habilidades. Este desequilibrio también puede producirse por fallos en la gestión, en la financiación o en la comunicación.[83] Un exceso de proyectos para una sola APP también puede dificultar la rendición de cuentas. Cuando hay demasiadas tareas el desempeño percibido suele quedar lejos de la perfección esperada.[83] Algunas partes pueden desempeñar indebidamente los papeles de otras, llegando a aprovecharse de ellas, si no se han definido exhaustivamente las responsabilidades. Esto puede llevar a desconfianza en la APP.[91]
6. Comunicación y entendimiento: es uno de los mayores riesgos. Cuando se entra en una APP multisectorial es difícil entenderse y colaborar porque cada sector habla un lenguaje distinto. Aspectos como la medida del desempeño, el progreso hacia los objetivos, la normativa aplicable y la naturaleza de la financiación pueden interpretarse diferentemente, interfiriendo así con la comunicación.
7. Autonomía dentro de la asociación: así como es importante trabajar en equipo, también es una fortaleza que uno de los miembros de la asociación sea capaz de trabajar en solitario sobre partes específicas del proyecto, y mantener cierto individualismo a lo largo de proceso. Esto está empezando a ocurrir con algunas APP en que la parte privada las posee pero la pública mantiene toda la responsabilidad. Esto mantiene separadas partes de la APP para que sea posible centrarse más en ellas.[92]
8. Conflictos: pueden surgir de los factores anteriormente citados, pero incluso temas o fuerzas externos pueden detener una APP. Aunque se entre con la mejor de las intenciones, incluso los asuntos más triviales pueden adquirir una dinámica de bola de nieve que lleve a paralizar la APP.[91] La falta de entendimiento o comunicación entre las partes puede causar conflictos por el uso del lenguaje, estereotipos, asunciones negativas y prejuicios. Estos conflictos pueden relacionarse con territorialismo, proteccionismo o una falta de compromiso con el asociado.[84]

Una motivación clave para que los poderes públicos recurran a las APP es la posibilidad de que aporten nuevas fuentes de financiación para infraestructura y servicios públicos.[60] Es importante comprender los principales mecanismos de los proyectos de infraestructuras, los principales inversores en los países desarrollados, las fuentes de financiación (recursos limitados, deuda, acciones, etc.), la típica estructura financiera de un proyecto, y aspectos fundamentales de las transacciones para financiar proyectos.[99] Un aspecto omnipresente en la financiación de proyectos es la naturaleza dual de los implicados: por un lado, accionistas de la APP, y por otro, sus proveedores de servicios.[100] Algunos gobiernos utilizan un comparador del sector público para valorar los beneficios financieros de una APP y el nivel óptimo de implicación del sector privado.

Los riesgos deben asignarse y gestionarse para asegurar una financiación exitosa. La parte que mejor puede gestionar esos riesgos a menor coste no siempre es la privada. Sin embargo el mercado dispone de numerosos mecanismos para los patrocinadores de un proyecto, sus líderes y los gobiernos, con el fin de mitigar riesgos de proyectos: contratos de futuros, contratos de cobertura (hedge), seguros y otros productos específicos[101] suministrados por instituciones financieras internacionales.

El Banco Mundial (2007)[102] afirma que los gobiernos tienden a crear unidades APP centralizadas como respuesta a la debilidad de los gobiernos centrales en el manejo de los programas APP. Las diferentes administraciones sufren distintos fallos institucionales en el aprovisionamiento mediante APP. Por tanto, si una administración determinada decide crear una unidad APP, la configurará específicamente para cubrir los fallos que tenga esa misma administración. Por ello las funciones, la dependencia orgánica y el alcance de estas unidades varían según los países, pero generalmente incluyen:

• Valoración de políticas y de la legislación nacional.
• Selección de los sectores donde se permitirán APP, así como los tipos de contratos que se admitirán.
• Aprobación o rechazo de proyectos APP, ya sea en la fase inicial o en la final.
• Refuerzo de la capacidad del sector público a través de la formación en APP de los empleados públicos que van a diseñar los pliegos de condiciones, o supervisar el cumplimiento de los contratos.
• Promoción de las APP entre el sector privado.

El informe «Evaluación de los costes y beneficios de las unidades APP centralizadas»,[103] que trataba de evaluar la conveniencia o no de establecer estas unidades, halló que:

• Sin pruebas cuantitativas: hay muy pocas pruebas cuantitativas del valor de unidades de coordinación APP centralizadas comparadas con la gestión descentralizada de proyectos APP por ministerios o agencias estatales. La mayoría de los estudios disponibles sobre estas unidades tienden a centrarse en su papel y solo llevan a cabo breves análisis descriptivos de su valor.
• Autoridad limitada: la mayoría de las unidades APP examinadas en las investigaciones disponibles no desempeñan un papel particularmente importante en la aprobación o rechazo de programas APP. Aunque su consejo se emplea durante el proceso de toma de decisiones por otros cuerpos de la administración, la mayoría no tienen ningún poder ejecutivo para decidir por sí mismas. Por ello, cuando tienen más autoridad, su valor se considera mayor.
• Diferentes según país y sector: los gobiernos con debilidades específicas tienden a crear unidades APP que subsanen esas debilidades. Asimismo, los riesgos a los que se enfrentan las APP también varían según el país. Por ello las unidades APP deben ser diseñadas a medida, valorar adecuadamente los riesgos y elegirse bien su emplazamiento dentro de la estructura orgánica del Estado para reunir el máximo poder. Estas unidades pueden desempeñar papeles importantes en el proceso APP; sin embargo no todas las unidades APP desempeñarán los mismos papeles, pues sus funciones, como se ha dicho, han sido diseñadas a medida. En algunos casos los límites a su autoridad pueden coartar su eficacia.
• Valor implícito: la falta de datos incontestables no prueba que las unidades APP no contribuyan de manera importante al éxito del programa APP de un país. Aunque las investigaciones revisadas no muestran ventajas cuantitativas, hay una percepción extendida de la importancia de una unidad APP eficaz para el éxito del programa APP de un país, especialmente si se ha diseñado para solventar las debilidades específicas de ese país.[103]

El informe[13] de la Internacional de Servicios Públicos considera que «Las unidades de APP constan invariablemente de ejecutivos del sector privado que poseen un interés particular en promover APP, generalmente a través de algunos funcionarios, inmersos dentro de los gobiernos.»

El Banco Mundial, en su Centro de Recursos para APP, da un mapa con los países donde existen estas unidades.

• Sede electrónica del Consejo de APP canadienses - Publicaciones (en inglés)
• C.R.E.A.M. Las APP en la ampliación de la Unión Europea (en inglés)
• Página del Gobierno de Irlanda sobre APP (en inglés)
• Sede electrónica del Consejo Nacional de APP estadounidenses (en inglés)
• Centro Europeo de Expertos en APP (EPEC, en inglés)
• Colaboración público-privada y Project Management (España) Archivado el 13 de agosto de 2010 en Wayback Machine.
• Instituto para la Sociedad Público-Privada (ISPP) Archivado el 29 de abril de 2013 en Wayback Machine.
• Centro de Recursos para APP del Banco Mundial (muchas páginas en español, con textos legales y listas de comprobación, y otras en inglés)
• Foro Infraestructuras (hasta 2017 conocido como Foro PPP)
• Centro Mundial de Infraestructuras (en inglés, una iniciativa del G20)
• International Project Finance Association (IPFA, en inglés)
• Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF, en inglés)