Agence France Trésor

Dans la gestion de la trésorerie de l'État, l'Agence France Trésor exerce les trois missions habituelles incombant au trésorier :

• établir la prévision quotidienne la plus précise possible des flux d'entrée et de sortie de trésorerie ;
• placer les éventuels excédents aux meilleures conditions ;
• emprunter les ressources nécessaires au meilleur coût[2].

L' Agence France Trésor a également pour mission de gérer la dette de l'État au mieux des intérêts du contribuable. Elle favorise une liquidité sur l'ensemble des produits de dette qu'elle émet, dans une totale transparence et une volonté de conjuguer innovation et sécurité.

Dirigée par un directeur général, Cyril Rousseau, depuis août 2021 et placée sous l'autorité du ministère de l'Économie, des Finances et de la Relance, elle est présidée par le directeur général du Trésor.

La stratégie d'émission de l'AFT se fonde sur 3 grands principes : la régularité, la transparence et la flexibilité.

Les deux premiers principes, la régularité et la transparence, se caractérisent par :

• la publication chaque fin d’année du schéma d’emprunt pour l’année suivante ;
• une offre régulière de titres sur les maturités de référence (« benchmarks ») 2, 5, 10, 15, 30 et 50 ans ;
• la régularité dans le rythme et la structure des émissions ;
• l’absence d’opportunisme.

Le troisième principe est la flexibilité.

L’AFT adapte ses émissions (en termes de taille et de titres) pour se rapprocher au mieux de la demande des investisseurs et donc de garantir le moindre coût de financement pour l’État.

Au-delà des titres sur les maturités de référence, l’AFT peut émettre des titres plus anciens (appelés aussi « off-the-run »).

Les emprunts émis par l’État sont des titres négociables sur les marchés financiers. Ils sont dits assimilables, ce qui signifie que les titres réémis sont rigoureusement équivalents aux titres émis précédemment à partir d’une même souche (même maturité, même coupon, même date de versement de coupon). Les réémissions permettent d’obtenir des volumes en circulation assez élevés pour atteindre une liquidité satisfaisante (disponibilité à l’achat ou à la vente à tout moment).

• Les BTF sont les titres de court terme, leur maturité initiale est inférieure ou égale à un an.

• Les OAT sont les titres de moyen et long terme. Ils payent un coupon annuel à taux fixe.

• OATi et OAT€i sont les OAT indexées sur l’inflation : le capital remboursé à échéance est indexé sur l’inflation réalisée depuis la création de la souche. Ils intéressent les investisseurs qui veulent protéger le pouvoir d’achat de leurs investissements, souvent parce que les engagements de ces investisseurs dépendent de l’inflation (assureurs, fonds de pension, par exemple).

Primes et décotes

Les primes et décotes à l’émission d’OAT découlent de la technique de réémission par assimilation.

Les primes et décotes compensent la différence, sur la durée de vie du titre, entre le montant des coupons versés et le taux d’intérêt de marché à l’émission. Ainsi, lorsque le taux de coupon de la souche émise est supérieur au taux à l’émission, les investisseurs payent une prime en plus de la valeur faciale (valeur de remboursement). Dans le cas contraire c’est une décote, les investisseurs payent les titres en deçà de leur valeur faciale.

Le taux de coupon n’est que très rarement exactement égal au taux à l’émission. D’une part, les taux de coupons sont arrondis au quart de point de pourcentage au plus proche des taux en vigueur au moment de la première émission. D’autre part, les taux d’intérêt évoluent dans le temps (à la hausse comme à la baisse) de sorte que le taux peut être différent de celui qui prévalait lors de l’émission inaugurale. Dès lors des primes et décotes à l’émission sont enregistrées quasi systématiquement sauf dans les cas – rares – où le taux est exactement égal au taux de coupon.

Dans le rapport principal sur l’exécution du budget 2016[3], la Cour des comptes rappelle que « la pratique d’émettre régulièrement à partir de souches anciennes est utilisée de manière systématique par l’AFT depuis 2008 pour répondre à la demande des investisseurs et améliorer la liquidité de la dette française. » Dans le rapport annexe[4] sur la gestion de la dette et de la trésorerie, la Cour détaille les raisons pour lesquelles, dans ce cadre constant, les primes à l’émission ont été élevées en 2015 et 2016, à savoir la forte baisse des taux de 2014 à 2016 et l’existence de taux négatifs.

Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances du Sénat, écrit également en rapport parlementaire de mai 2017 sur les évolutions, perspectives et gestion de la dette publique de la France que  « l’encaissement de primes à l’émission était donc quasiment inévitable dans le contexte de taux actuel et n’aurait pu être empêché qu’à la condition de ne pas émettre de titres sur souches anciennes, ce qui aurait été préjudiciable à la liquidité des titres français et en rupture avec la stratégie jusqu’alors – et de longue date, quel que soit le contexte de taux – menée par l’Agence France Trésor. »[5]

L’Agence France Trésor est assistée dans la gestion de la dette de l’État par le Comité stratégique, qui aux côtés des spécialistes en valeurs du Trésor, la conseille sur les grands axes de la politique d’émission de l’État. Il aide l’Agence France Trésor à mettre en œuvre de façon concrète, en les approfondissant, les principes de sa politique d’émission. L'instance est composée de dix personnalités qualifiées, françaises et étrangères[2].

Le rôle du Comité stratégique est en particulier de donner sa lecture propre des principes qui gouvernent la politique d’émission de l’État et la gestion de sa trésorerie, ainsi que de se prononcer sur les pratiques en cours et les éventuelles évolutions à venir.

Le Comité stratégique se réunit deux fois par an. C’est l’occasion pour la directrice générale du Trésor, présidente de l’agence, assistée du directeur général de celle-ci, de résumer l’activité passée de l’agence, en la replaçant dans les circonstances conjoncturelles ambiantes, et d’exposer les hypothèses sur lesquelles l’agence va fonder son travail futur.

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