Convention de la Baie-James et du Nord québécois

Projet de la Baie-James

Le potentiel hydroélectrique des rivières du Nord du Québec a attiré l’attention du gouvernement du Québec, mais ce n’est qu’après la nationalisation de la plupart des producteurs privés d’électricité du Québec en 1963 que la nouvelle société d’État Hydro-Québec tourne son attention sérieusement vers les rivières du Nord québécois. En avril 1971, le premier ministre Robert Bourassa annonce le projet de la Baie-James visant le développement du potentiel hydroélectrique des rivières Nottaway, Broadback, Rupert et Harricana dans le sud de la région de la Baie-James, ou bien le développement de la Grande Rivière et de la rivière Eastmain, plus au nord. La construction de la route de la Baie-James, vers le nord à partir de la ville de Matagami, débute la même année, sans que sa destination soit établie. Le choix en faveur du projet hydroélectrique centré sur la Grande Rivière est pris en mai 1972 par le gouvernement du Québec.

N'ayant pas été consultés par le gouvernement du Québec avant l’annonce d’avril 1971 et percevant une certaine attitude paternaliste de la part des blancs[7], plusieurs Cris et Inuits du Nord québécois s’opposent fermement au projet. L’Association des Indiens du Québec (AIQ) demande, à l'automne 1972, une injonction à la Cour supérieure du Québec pour arrêter les travaux de construction. Après une audition d'une durée exceptionnelle, l’injonction leur est accordée le 15 novembre 1973 par le juge Albert Malouf, mais sa décision est cassée une semaine plus tard par la Cour d’appel du Québec (la Cour suprême du Canada confirme par la suite la décision de la Cour d'appel). Néanmoins, les tribunaux du Québec réaffirment l’obligation du gouvernement du Québec de s’entendre avec les Cris et les Inuits de la région. Devant cet état de fait, Québec propose alors aux Cris et aux Inuits de négocier une entente à la condition qu'ils arrêtent les procédures judiciaires et qu'ils excluent des pourparlers, les revendications des autres nations indiennes. Cette acceptation provoqua d'importants remous au sein de l'Association des Indiens du Québec qui finit par se saborder quelques années plus tard.

Le gouvernement du Québec s’engage alors dans des négociations globales concernant le développement hydroélectrique, l’usage du territoire par les communautés autochtones et la création d’institutions politiques autonomes pour leurs communautés. Une entente de principe est signée un an plus tard, le 15 novembre 1974 entre les gouvernements du Québec et du Canada, le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) (Grand Council of the Crees of Québec), l’Association des Inuits du Nord québécois (Northern Quebec Inuit Association), Hydro-Québec, la Société d’énergie de la Baie-James et la Société de développement de la Baie-James. Les Inuits des communautés de Puvirnituq et d'Ivujivik n'ont pas signé cette convention.

Le gouvernement du Canada ratifia cette entente par l'adoption d'une loi qui éteignait les droits de tous les Autochtones sur le territoire visé (qu'ils soient imaginaires ou pas). C'est pourquoi nous retrouvons comme premier article du chapitre 2 (Dispositions principales) de cette même convention: « En considération des droits et des avantages accordés par les présentes aux Cris de la Baie James et aux Inuits du Québec, les Cris de la Baie James et les Inuits du Québec cèdent, renoncent, abandonnent et transportent par les présentes tous leurs revendications, droits, titres et intérêts autochtones, quels qu'ils soient, aux terres et dans les terres du territoire du Québec, et le Québec et le Canada acceptent cette cession. »

La Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ) est signée un an plus tard, le 11 novembre 1975. Le 31 janvier 1978, la Convention du Nord-Est québécois permet aux Naskapis de Schefferville de se joindre à l’accord. Par la suite, 17 conventions complémentaires se sont ajoutées à la CBJNQ, entre 1978 et 2002, et plusieurs ententes parallèles ont été conclues entre le Grand Conseil des Cris et le gouvernement du Québec, dont l’Entente concernant une nouvelle relation entre le gouvernement du Québec et les Cris du Québec (« La Paix des Braves ») du 7 février 2002. D’autres ententes ont été conclues entre le Grand Conseil des Cris et Hydro-Québec, dont la Convention Boumhounan sur l’évaluation et la réalisation du projet de la dérivation de la rivière Rupert et la Convention concernant une nouvelle relation entre Hydro-Québec / SEBJ et les Cris de Eeyou Istchee de 2004, qui prévoit qu'Hydro-Québec facilitera la participation des Cris de la Baie-James dans le développement hydroélectrique du territoire au moyen de partenariats, d'emplois et de contrats.

La Loi constitutionnelle de 1982, à son article 35 (1), a enchâssé les droits existants - ancestraux ou issus de traités - des peuples autochtones du Canada, ce qui a pour effet de conférer un statut constitutionnel aux droits inscrits dans la CBJNQ et la CNEQ et aux six premières conventions complémentaires signées entre 1978 et 1980.

Le premier « attendu que » indique que les parties jugent souhaitable que le Québec prenne des mesures en vue de :

• l'organisation,
• la réorganisation,
• la bonne administration,
• le développement planifié des régions admises au Québec en 1898 et 1912.

Le deuxième « attendu que » rappelle que le Québec avait assumé certaines obligations envers les autochtones habitant ces régions.

Le troisième énonce que le Québec s'acquittera de certaines obligations envers les autochtones habitant ces régions.

La quatrième indique que les parties conviennent des conditions de cession des droits invoqués dans les lois de l'extension des frontières du Québec de 1912.

La cinquième traduit l'intention du Canada et du Québec de recommander l'adoption des modifications aux lois de l'extension des frontières du Québec de 1912.

La sixième stipule que les sociétés d'État provinciales (SDBJ, SEBJ, Hydro-Québec) ont avantage à développer le territoire de façon planifié.

Le septième traduit l'intention du Canada et du Québec de recommander l'adoption de lois pour approuver et mettre en vigueur la présente convention.

Le découpage des terres en catégorie (I, II et III)

Un régime de chasse, de pêche et de piégeage

Deux régimes distincts (Cris et Inuits) de la protection de l'environnement

Un régime sur le contrôle et l'opération des pourvoiries

Des mesures de protection de la faune

Des mesures de soutien aux activités traditionnelles

Des mesures de développement économique et social

À la suite de la signature de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois, il y eut 18 conventions complémentaires numérotées, la dernière remontant à 2005, modifiant en partie la CBJNQ. Il y eut également la signature de la « Convention de Chisasibi », la « Convention du Lac Sakami », la « Convention La-Grande (1986) », la « Convention sur le mercure », la « Convention de Kuujjuaq », la « Convention d'Oujé-Bougoumou », la « Convention La-Grande (1992/Opimiscow) », l'entente de principe Kuujjuarapik (1993) et la paix des Braves (2002).

La CBJNQ divise le Territoire du Nord du Québec en trois catégories :

• Catégorie I : les terres à l’usage et au bénéfice exclusifs des Cris et des Naskapis ; chez les Inuits, toutefois, les terres sont régies par des villages nordiques où les Inuits forment la majorité de la population (14 000 km²). Les terres de catégorie I sont divisées en deux parties. Dans le secteur A, le territoire est protégé par le gouvernement fédéral du Canada. Dans le secteur B, le territoire est protégé par le gouvernement provincial du Québec. Ce territoire ne peut être vendu ou donné qu'au Québec. Les gouvernements fédéral et provincial gardent les droits d'exploitation minière[8]^,[9].

• Catégorie II : les terres provinciales où les autochtones ont des droits exclusifs de chasse, de pêche et piégeage ; les autochtones et les autorités régionales qui est un conseil composé de 50 % de représentant de l’administration régionale crie et de 50 % de représentant de la municipalité de la Baie-James participent conjointement à leur gestion (chasse, pêche, piégeage, développement du tourisme, exploitation forestière). (155 000 km²) Si le gouvernement du Québec veut faire du développement dans un territoire de catégorie II, les habitants de ce secteur recevront un agrandissement de leur territoire d'une valeur égale à ce qui a été perdu ainsi qu'une compensation monétaire subséquente[10]^,[9].

• Catégorie III : les terres publiques provinciales où les autochtones ont le droit exclusif d’exploiter certaines espèces aquatiques et certains animaux à fourrure et de participer à l’administration et à la mise en valeur du territoire; (911 000 km²)

Les Conventions prévoient que les Cris, les Inuits et les Naskapis du Nord du Québec recevront à court et à moyen terme une compensation financière d’environ 234 millions de dollars (Cris 134 M$, Inuits 91 M$, Naskapis 9 M$). Les indemnités offertes aux Cris par le Canada et le Québec sont de 75 M$. Le montant payé par le Québec est de 42.25 M$ soit 56,3 % et celui du Canada est de 32,75 M$ soit 43,6 %[11]. De plus, le Québec s’engage à verser une autre portion de 75 000 000 $ aux Cris et aux Inuits qui est divisé entre les deux peuples sur un ratio de 60 % pour les Cris et 40 % pour les Inuits[12]. Les Cris de la Baie-James ont reçu 2.2 M$ de la part du Québec à titre d’indemnité pour les frais des négociations[13]. Les fonds sont administrés par trois sociétés de développement autochtones, le Bureau de l’indemnité cri, la Société Makivik et la Société de développement des Naskapis. D’autres indemnités ont été versées dans le cadre des 17 conventions supplémentaires et des ententes parallèles. Selon des données compilées par Hydro-Québec, de 1975 à 1999, les Cris ont reçu des indemnités totalisant 450 M$ et des contrats d'une valeur de 215 M$, tandis que les Inuits ont reçu des indemnités de 140 M$ et des contrats d'une valeur de 120 M$.

La Convention prévoit la création de deux comités consultatifs pour le Nunavik et la Jamésie, composés de représentants des gouvernements du Québec et du Canada et des autorités autochtones. Le Comité consultatif de l'environnement Kativik est consulté par les gouvernements du Québec et du Canada et par les villages nordiques lorsqu'ils élaborent des lois et des règlements affectant l’environnement ou le milieu social au Nunavik. Le Comité consultatif pour l'environnement de la Baie-James est consulté par les gouvernements du Québec et du Canada, le Grand Conseil des Cris, les villages cris, le conseil régional de zone et les municipalités lors de l'élaboration des lois et règlements affectant l'environnement ou le milieu social dans la région de la Baie-James. Les deux comités ont pour fonctions d’encourager l'échange de points de vue et de renseignements.

La Convention prévoit aussi la création d’une Commission de la qualité de l'environnement Kativik (CQEK) qui évalue et examine les projets situés au Nunavik. Elle décide si le projet devrait être assujetti à la procédure d’évaluation et d’examen des impacts sur l’environnement et le milieu social prévue à Loi sur la qualité de l’environnement du Québec et, le cas échéant, elle élabore une directive sur la portée de l’étude d’impact. La CQEK analyse les études d'impact et peut organiser des audiences publiques dans les villages touchés par un projet. La CQEK rend une décision sur l'autorisation ou non du projet.

Pour les projets dans la région de la Baie-James, la CBJNQ prévoit la création d’un Comité d'évaluation qui examine les projets situés dans la région de la Baie-James et recommande au sous-ministre de l’Environnement du Québec d'assujettir ou non le projet à la procédure d’évaluation prévue à la Loi sur la qualité de l’environnement du Québec et, en cas de décision positive, il élabore une directive sur la portée de l'étude d'impact à réaliser et la recommande au sous-ministre de l'Environnement du Québec.

Chez les Cris et les Naskapis, les terres de catégorie IA, de juridiction fédérale, sont administrées par des conseils de bande en vertu de la Loi fédérale sur les Cris et les Naskapis du Québec de 1984. Les terres de catégorie IB, généralement limitrophes, sont de juridiction provinciale et sont administrées par des « municipalités de village » qui sont, dans les faits, des corporations foncières. Les terres de catégorie II se trouvent généralement au pourtour des villages cris et naskapi. La communauté crie d’Oujé-Bougoumou, fondée après la signature de la CBJNQ, est un « établissement autochtone » sur des terres provinciales ; elle est en attente d’une régularisation de son statut depuis plusieurs années. Les villages cris sont tous représentés au sein du Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee), créé par les Cris en 1974 en vue de négocier la CBJNQ. La CBJNQ prévoit la création d’une Administration régionale crie (ARC) pour les affaires régionales, mais dans les faits, les responsables de l’ARC sont les mêmes personnes qui dirigent le Grand Conseil des Cris ; les deux instances sont ainsi fusionnées.

Au Nunavik, les 14 communautés sont constituées en villages nordiques sur des terres de catégorie I de juridiction provinciale. Tous les villages nordiques participent à l’Administration régionale Kativik (ARK). Toutefois, le village cri de Whapmagoostui, jumelé au village nordique de Kuujjuarapik, n’en fait pas partie ; Whapmagoostui participe à l’Administration régionale crie et au Grand Conseil des Cris.

Chez les Naskapis de la Côte-Nord, près de la ville de Schefferville, il existe un conseil de bande de Kawawachikamach sur les terres de catégorie IA-N de juridiction fédérale où se trouve la communauté, et une municipalité de village naskapi de Kawawachikamach sur les terres IB-N de juridiction provinciale à quelque 20 km au nord de la communauté. Étant donné que la Loi sur les Indiens ne s’applique ni aux Naskapi, ni aux Cris du Québec, on ne peut parler de « réserves indiennes » pour décrire leurs villages.

Dans la Jamésie, la Convention prévoit une administration conjointe des terres provinciales de catégorie II où les Cris possèdent le droit exclusif de chasse, de pêche et de piégeage. Ces terres font partie du territoire de la municipalité de la Baie-James et sont administrées conjointement par l'Administration régionale crie et la municipalité de la Baie-James dans le cadre du Conseil régional de zone de la Baie-James.

Les conventions prévoient la création d’une commission scolaire crie pour les villages cris, la commission scolaire Kativik pour les résidents des villages nordiques et une école spéciale pour les élèves naskapis de Kawawachikamach. Les deux commissions scolaires sont régies par les lois du Québec, mais chaque commission scolaire dispose de pouvoirs spéciaux qui leur permettent de se doter de programmes d’enseignement qui leur sont propres. Un comité d’éducation de l’école spéciale naskapie joue un rôle analogue. L’emploi des langues crie, inuktitut et naskapie est donc encouragé à tous les niveaux ; l’anglais et le français sont des langues secondes. Le financement des commissions scolaires et école naskapie est partagé entre les gouvernements du Québec et du Canada.

• Hydro-Québec
• Histoire d'Hydro-Québec
• Projet de la Baie-James
• Entente sur la gouvernance de la Nation crie
• Villages cris du Québec

• Convention du Nord-Est québécois (Site du Gouvernement du Canada)
• Conventions complémentaires nos 13 à 17 et autres ententes parallèles (Site du Gouvernement du Québec)
• Sur le dos de la Grande-Baleine (Documentaire de l'Office national du film du Canada)
• (Version numérisé de la CBJNQ)

• Convention de la Baie-James et du Nord québécois et conventions complémentaires (édition 1998), Sainte-Foy, Les Publications du Québec, 1998, 754 p., PDF (ISBN 978-2-551-17981-7, OCLC 38949976, lire en ligne)
• Convention du nord-est québécois (édition 1984), Ottawa, Affaires indiennes et du Nord Canada, 1984, 257 p., PDF (lire en ligne)
• Alain-G. Gagnon et Guy Rocher (dir.), Regard sur la Convention de la Baie-James et du Nord québécois, Montréal, Québec Amérique, 2002, 302 p. (ISBN 978-2-7644-0155-2, lire en ligne)
• Jean-Claude Jay-Rayon, Le dossier Baie James, Montréal, Leméac, coll. « Dossiers », 1973, 187 p.
• Société d'énergie de la Baie James, Le complexe hydroélectrique de la Grande Rivière : réalisation de la première phase, Montréal, Société d'énergie de la Baie James / Éditions de la Chenelière, 1987, 496 p. (ISBN 2-89310-010-4).
• Société d'énergie de la Baie James, Le Défi environnement au complexe hydroélectrique de La Grande Rivière, Montréal, Société d'énergie de la Baie James, 1987, 199 p. (ISBN 2-550-16812-7).
• Société d'énergie de la Baie James, Le complexe hydroélectrique de la Grande Rivière : réalisation de la deuxième phase, Montréal, Société d'énergie de la Baie James, 1996, 427 p. (ISBN 2-921077-27-2).