Convocation des états généraux de 1789

Au cours du XVIII^e siècle, la difficulté puis l'impossibilité de remédier en particulier à l'état désastreux des finances avait suggéré à certains que le remède ne pouvait venir que de la réunion d'États provinciaux et d'États généraux. La disgrâce de Turgot, l'ampleur des dépenses liées à la guerre d'indépendance des États-Unis, la volonté des Parlements d'abaisser l'autorité royale sont également des facteurs qui s'associent à la crise économique commencée en 1786, aggravant la misère d'une population durement éprouvée par la mauvaise récolte de 1788 due aux orages d'été et l'hiver rigoureux de 1788-1789[4]. Les écrits de Malesherbes sont à cet égard très instructifs en particulier les « Remontrances de la Cour des Aides de 1775 ».

Le mot « révolution » était également employé sans ajouter aux troubles des esprits ou des populations. Il faut cependant veiller à l'interpréter en évitant l'anachronisme.

Même les ordres privilégiés, par principe hostiles à toute innovation mais confiants en leur suprématie, ne voyaient pas dans cette opération une menace, mais au contraire l'occasion de conforter durablement les principes essentiels de la société, principes soumis à un travail de sape toujours croissant.

Cependant le roi, contrarié par les parlements, prit bien soin d'interdire aux conseillers toute intervention judiciaire dans la mise en œuvre de la convocation. (Article 51 — Résultat du Conseil du 27 décembre 1788).

En 1787, l'idée d'états généraux est déjà évoquée dans quelques édits ou arrêts du Conseil, mais restant sans suite, on en venait à penser à une tactique de diversion.

Cette idée prend de la consistance tout au long de l'année suivante et c'est à la date de l'arrêt du Conseil du 5 juillet 1788[5] qu'Armand Brette assigne le déclenchement de la convocation considérée comme un long processus. Cet arrêt permet d'apprécier les intentions royales et la lucidité du roi sur les difficultés à ne pas négliger pour que ces intentions se concrétisent. Ces difficultés provenaient principalement du défaut de connaissance unifiée des rouages politiques, c'est-à-dire sur la diversité autant que le flou des statuts des provinces (par exemple celles conquises depuis 1614) et aussi sur les agents aptes localement à garantir la légitimité des opérations, en particulier des élections des députés.

Ce n'est donc aucunement les états qui embarrassent le roi, mais la convocation proprement dite. Le 5 juillet 1788, il fait appel aux lumières du pays et ordonne des recherches dans les archives :

« Sa Majesté cherchera toujours à se rapprocher des formes anciennement usitées ; mais lorsqu'elles ne pourront être constatées, Elle ne veut suppléer au silence des anciens monuments qu'en demandant, avant toute détermination, le vœu de ses sujets, afin que leur confiance soit plus entière dans une assemblée vraiment nationale, par sa composition comme par ses effets. »

Concrètement les Archives nationales conservent un grand nombre de mémoires adressés au roi pour satisfaire son vœu d'une « assemblée aussi nationale et aussi régulière qu'elle doit l'être » et en même temps « l'assemblée d'une grande famille ayant pour chef le père commun. » Ces mémoires devaient s'appuyer sur les archives des greffes des villes et des juridictions, puis être validés par les états provinciaux.

Dès le 8 août et sans attendre ces informations, le roi fixe l'ouverture au 1^er mai 1789 en soulignant qu'il « jouit d'avance du consolant espoir de voir les jours sereins et tranquilles succéder à des jours d'orage et d'inquiétude. »

Pour se prémunir encore de difficultés imprévues, le roi convoque l'Assemblée des notables le 3 novembre.

Si le projet fait l'unanimité — au moins tant que ses conditions restent imprécises — et si le principe en est connu, l'administration royale est dépourvue de toute expérience de mise en œuvre. Quelle est la situation à l'issue de la phase de recours à la mémoire-même du pays en vue des plus grandes garanties du succès ?

Constitutionnellement, la convocation est un « acte royal » ; cela importera par la suite lors de l'opération d'enregistrement des lettres royales de janvier 1789.

C'est de surcroît un acte relevant de l'administration judiciaire, au sens où, en absence de séparation des pouvoirs et en dépit de l'interdiction faite aux parlements, la structure judiciaire est seule apte et compétente pour son exécution. Sans que cela soit explicité par le roi, c'est assurément faute de tout autre voie possible qu'il doit confier le succès de l'entreprise à la toute première cause d'embarras dans son royaume, de plus pour entendre les doléances essentielles de ses sujets. Dans sa lettre du 8 août 1788 relativement brève, il consacre un paragraphe à la question de l'éloignement des justiciables et des juges.

Sur l'intérêt de réunir les représentants du pays, on ne peut prendre en défaut Louis XVI ou les textes de ses ministres, il n'y a pas l'ombre d'une duplicité, d'un compromis indispensable, d'un atermoiement judicieux. Cette pureté d'intention se retrouvera en filigrane des multiples difficultés ultérieures, par exemple, les députés décédés avant l'ouverture des États ou pendant leur tenue devront être remplacés et cela uniquement par de nouvelles élections.

Les États généraux de 1789 seront donc les seuls où la représentativité des députés assurée par la « liberté des suffrages » sera posé comme un impératif incontestable. Ainsi, il n'y aura malgré les sollicitations aucun membre de droit, le roi renonçant contre la tradition à son « droit d'exclusion » des députés qu'il jugerait indigne. Cet impératif sera confirmé et explicité dans le Règlement royal du 24 janvier 1789 et les décisions qui suivront jusqu'à l'ouverture des états ; nombreux étant ceux qui chercheront dans les faiblesses des textes plutôt que de leur esprit à dévoyer les instructions royales.

Le 19 décembre 1788, il est fait état de « la nécessité urgente de faire expédier les lettres de convocation ».

Le 27 décembre 1788, un important rapport de Necker accompagne et motive les cinq brefs articles du « Résultat du conseil d'État du Roi, tenu à Versailles » à cette date.

Brefs, mais déterminants, ces articles ordonnent que :

• les états réuniront au moins mille députés ;
• ces députés seront en proportion de la « population et des contributions de chaque bailliage » ;
• «… le nombre des députés du tiers état sera égal à celui des deux autres ordres réunis et que cette proportion sera établie par les lettres de convocation. »

Les mémoires provinciaux reçus et intégrés, l'étape essentielle est atteinte le 24 janvier de la nouvelle et prometteuse année. Commençant par le moins complexe, le roi mobilise comme avant-garde les gouverneurs des dix-neuf généralités dites d'élection : Alençon, Amiens, Auch, Bordeaux, Bourges, Caen, Châlons, Limoges, Lyon, Montauban, Moulins, Orléans, Paris, Poitiers, Riom, La Rochelle, Rouen, Soissons, Tours.

Le roi rappelle l'objectif assigné aux futurs états :

« Nous avons besoin du concours de nos fidèles sujets pour nous aider à surmonter toutes les difficultés où nous nous trouvons, relativement à l'état de nos finances, et pour établir, suivant nos vœux, un ordre constant et invariable dans toutes les parties du gouvernement qui intéressent le bonheur de nos sujets et la prospérité de notre royaume » et plus loin le roi invite à travailler à « l'établissement d'un ordre fixe et durable dans toutes les parties de l'administration. » Lettre du Roi pour la convocation des états généraux à Versailles le 27 avril 1789, préambule des 51 articles du Règlement général du 24 janvier 1789.

Ce règlement fixe les dispositions essentielles réglant les élections et rédactions successives de cahiers de doléances jusqu'à leur présentation à Versailles. Divers compléments et correctifs mineurs seront nécessaires pour que le désir du roi soit réellement satisfait face à l'opposition de nombre de détenteurs de privilèges.

Le règlement du 24 janvier 1789 destiné d'abord aux généralités citées est adapté aux situations particulières rencontrées dans le reste du territoire ; les points essentiels sont les suivants :

1. Les bailliages et sénéchaussées sont les circonscriptions électorales du plus haut niveau, donc avant Versailles ; leurs assemblées devront se tenir avant le 16 mars ;
2. Des bailliages sont dits « secondaires » quand ils sont de moindre importance ou de moindre ancienneté ; ils forment un niveau intermédiaire d'élection ;
3. Les ordres tiennent des assemblées distinctes, en principe ;
4. Les députés des ordres privilégiés sont généralement élus au suffrage direct ; ceux du tiers état par un scrutin indirect, à deux degrés[6]
5. Les paroisses et communautés de campagne « ayant un rôle séparé d'impositions » sont invitées à rédiger un « cahier de leurs plaintes et doléances » ;
6. Participent aux élections des représentants du tiers état (« députés ») les hommes et femmes âgés de plus de 25 ans et « compris au rôle des impositions » ; ces « députés » de premier niveau élisent ensuite « par réduction » les députés qui participeront aux états généraux[6] ;
7. Les élections sont organisées dans les villes par corporation « arts et métiers » ou « arts libéraux » ; la ville a un nombre de députés fixé par une annexe au règlement ;
8. Hors corporations, le nombre de représentants (« députés ») est de un ou deux pour cent des électeurs présents (ce n'est qu'un ordre de grandeur) ;
9. La proportion est analogue dans les paroisses rurales mais en proportion des « feux » (foyers) et non des électeurs individuels ;
10. À la dernière étape au chef-lieu du bailliage ou équivalent, les divers représentants élisent leurs députés pour Versailles : la condition de base est d'avoir une voix au-dessus de la moitié des suffrages, sinon une autre procédure doit être suivie dans la limite de trois tours d'élection, l'âge départageant les candidats en cas d'égalité au troisième tour.

Finalement, « les états généraux reflètent très inégalement la composition de la société de l'Ancien régime. Les députés du clergé et de la noblesse, représentant un demi million de nobles et de prêtres, sont aussi nombreux que ceux du tiers état qui représentent 24 millions de Français. En tout, les trois ordres comptent 1196 députés, dont 598 issus du tiers état, 308 députés du clergé et 290 députés de la noblesse »[6].

On remarque que le terme « député » s'applique indistinctement aux élus d'une paroisse et aux députés chargés des doléances ultimes ; que le terme « députation » intervient également pour désigner un groupe de quatre députés ; que le terme « feux » est d'une ambiguïté rare...

Le roi et ses agents de confiance ne veulent pas masquer l'imperfection de cette exceptionnelle convocation :

« Cependant le respect pour les anciens usages et la nécessité de les concilier avec les circonstances présentes, sans blesser les principes de la justice, ont rendu l'ensemble de l'organisation des prochains États généraux, et toutes les dispositions préalables, très difficiles et souvent imparfaites. »

Mais le roi est si ferme dans son optimisme qu'il confie par avance à l'assemblée prévue en mai « le soin de remédier aux inégalités qu'on n'a pu éviter, et de préparer pour l'avenir un système plus parfait. » puisqu'il n'y accueillera nécessairement que « les hommes d'un esprit sage » auxquels chacun de ses sujets aura donné la préférence.

La mise en oœuvre des convocations et le processus de désignation des députés se heurte à de très nombreuses difficultés, et donnent lieu à un contentieux abondant : circonscriptions (bailliages et sénéchaussées) historiquement mal définies, règlement imprécis et complexe mal compris aussi bien par les destinataires qui doivent le mettre en œuvre que par les autorités chargées d'éclairer les destinataires sur les interprétations à en donner ; lutte de pouvoirs entre différents acteurs revendiquant le droit de convoquer les assignataires et les communautés appelées à s'exprimer, puis entre les acteurs devant présider les assemblées préparatoires[7].