Pacte de stabilité et de croissance

Situation fin 2016 :

• Pays respectant les critères de Maastricht.
• Pays respectant les critères sur un point seulement.
• Pays avec dette et déficit public modérés.
• Pays avec déficit public modéré.
• Pays avec dette et déficit public forts.
• Pays avec déficit et dette très forts, pays en difficulté.

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Le PSC comporte deux types de dispositions :

La surveillance multilatérale

disposition préventive : les États de la zone euro présentent leurs objectifs budgétaires à moyen terme dans un programme de stabilité actualisé chaque année. Un système d’alerte rapide permet au Conseil ECOFIN, réunissant les ministres de l’Économie et des finances de l’Union, d’adresser une recommandation à un État en cas de dérapage budgétaire.

La procédure de déficit excessif

disposition dissuasive. Elle est enclenchée dès qu’un État membre dépasse le critère de déficit public fixé à 3 % du PIB, sauf circonstances exceptionnelles. Le Conseil Ecofin adresse alors des recommandations pour que l’État mette fin à cette situation. Si tel n’est pas le cas, le Conseil peut prendre des sanctions : dépôt auprès de la BCE qui peut devenir une amende (de 0,2 à 0,5 % PIB de l’État en question) si le déficit excessif n’est pas comblé.

Au 12 octobre 2012, sur les 27 États membres de l'Union européenne, 24 font l'objet d'une procédure pour déficit excessif (dont 15 des 17 États ayant adopté l'euro). La France fait partie des États de la zone euro dont le déficit public en 2010 a été le plus élevé[2].

Lors du Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, les chefs d'État et de gouvernement de l'UE ont décidé de réviser le pacte de stabilité et de croissance. Selon la nouvelle mouture du pacte, les États membres doivent toujours maintenir leur déficit et leur dette publique en dessous des seuils fixés respectivement à 3 % et à 60 % du PIB.

Cependant les conditions du pacte ont été assouplies sur plusieurs points : les États membres pourront ainsi échapper à une « procédure de déficit excessif » dès lors qu'ils se trouvent en situation de récession alors que cette exemption n'était jusqu'alors accordée qu'aux États frappés par une crise de croissance sévère (entraînant une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB). La décision d'engager une procédure de déficit excessif ne sera en outre prise qu'après examen d'un certain nombre de « facteurs pertinents », susceptibles d'entraîner la suspension de la procédure, et les délais seront également allongés.

On notera toutefois que la réforme du PSC de mars 2005 constitue un simple accord politique, puisque le Conseil européen n'a pas compétence pour modifier un règlement du Conseil de l'Union européenne. Les deux règlements du 7 juillet 1997 fondant le PSC demeurent donc toujours en vigueur dans leur rédaction initiale.

On appelle « six-pack »[1] un ensemble de cinq règlements et d'une directive proposés par la Commission européenne et approuvés par les 27 États membres et le Parlement européen en octobre 2011. Ce renforcement tient compte, entre autres, des variations des prix de l'immobilier (moins de 6 %) et du taux d'endettement public (inférieur à 130 % du PIB). Il fait suite à la double crise de 2008-2010 et aux problèmes internes de l'Espagne et de l'Irlande.

Lors du Sommet du 9 décembre 2011, les États européens se sont engagés dans la négociation d'un nouveau Traité renforçant davantage la discipline budgétaire. Le Royaume-Uni et la République Tchèque ayant refusé de prendre part à la signature, la voie communautaire a dû être abandonnée au profit de la voie intergouvernementale. Établi sous sa forme définitive lors du Conseil informel du 30 janvier 2012, les chefs d’État ont signé le Traité lors du Sommet du 2 mars 2012. Ratifié par au moins 12 États membres de la zone euro, le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'UEM (TSCG) a pu entrer en vigueur le 1^er janvier 2013.

Les règles comptables inscrites dans le TSCG existent déjà dans le droit européen[2].

L’obligation de réduire d’un vingtième par an la dette supérieure à 60 % du PIB est déjà prescrite par l’article 2 du règlement n°1467/97. Cette disposition a été introduite par le règlement n°1177/2011 du 8 novembre 2011 (réforme dite du « Six-Pack »).

Quant au déficit structurel, plafonné à 0,5 % du PIB par le Pacte, il est déjà limité à 1 % du PIB par les Traités européens. En outre, la réforme du « Six-Pack » a mis en place un « Objectif [budgétaire] à moyen terme » (OMT) défini par la Commission européenne pour chaque État. En France, cet OMT oblige l’État à retrouver l’équilibre structurel de ses comptes publics, soit un déficit structurel limité à 0 %. En d’autres termes, le présent Pacte budgétaire n’implique pas de mesures budgétaires plus contraignantes pour la France que celles déjà en vigueur au titre du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

L’intérêt de ce nouveau traité (TSCG) est de modifier le niveau juridique applicable. Désormais les règles comptables ne seront plus uniquement inscrites dans les Traités européens mais directement dans le droit national des Etats ratifiant le Pacte[10].

À l'instar du « six-pack », deux nouveaux règlements européens sont en cours d'élaboration. Ils visent à introduire un contrôle beaucoup plus strict des États de la zone euro en difficulté, notamment ceux souhaitant bénéficier d'une assistance financière. Aussi, ils visent à encadrer encore davantage le processus d'élaboration des budgets nationaux.

Ces deux textes sont intitulés :

• le règlement relatif au renforcement de la surveillance économique et budgétaire des États membres connaissant ou risquant de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité financière au sein de la zone euro[11],
• le règlement établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro[12].

Dans ce dernier, des mesures phares sont annoncées. Les États devront notamment :

• inscrire dans leur « processus budgétaire national » un « objectif budgétaire à moyen terme » respectant les critères du PSC. Ces règles devront être intégrées dans un texte à caractère contraignant, de préférence constitutionnel.
• mettre en place un conseil budgétaire « indépendant » chargé de surveiller la mise en œuvre de cet « objectif budgétaire à moyen terme ».

Ces deux premières réformes, jugées contraire au principe de subsidiarité par le Sénat français[13], seraient abandonnées. Elles se retrouvent toutefois dans l'article 3 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'UEM (TSCG).

• remettre, avec le programme de stabilité, un plan budgétaire à moyen terme (avant le 15 avril).
• communiquer à la Commission leur projet de loi de finances (« plan budgétaire ») avant le 15 octobre. Si la Commission estime que ce plan présente un « manquement particulièrement grave », elle pourra en demander la révision dans un délai de 15 jours. Si nécessaire, la Commission pourra également adopter un avis avant le 30 novembre. Celui-ci pourra être présenté au Parlement national, si celui-ci en fait la demande.

Ces deux projets de règlement ont été publiés par la Commission européenne le 23 novembre 2011 et approuvés par le Conseil des ministres des finances (EcoFin) le 21 février 2011[14]. Ces projets, amendés par les eurodéputés, ont été approuvés en séance plénière le 13 juin 2012. Parmi les modifications introduites par les députés, la plus notable était sans aucun doute l'ajout d'un chapitre III au règlement « suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires » - chapitre consacré à la gestion de la dette et demandant notamment la création d'un fonds européen d'amortissement (FEA) – appelé communément « fonds de rédemption ». Un ajout négocié au Parlement pour recevoir le vote favorable des parlementaires socialistes sur les deux projets de règlements.

Pour autant, la création d'un tel fonds de rédemption ne satisfaisait ni les eurodéputés de droite, ni le Conseil européen. Depuis lors, des trilogues se tenaient régulièrement afin de trouver un compromis entre la Commission européenne, le Conseil européen et les parlementaires, représentés par la Commission ECON et notamment par les deux rapporteurs des textes : M. Gauzès (PPE) et M^me Ferreira (S&D).

Les trois institutions européennes, Commission, Conseil et Parlement, sont parvenues à un accord le 20 février 2013 - accord formellement entériné par le Conseil ECOFIN le 5 mars 2013[15]. Les deux projets de règlements ont été approuvés à une large majorité par les parlementaires européens le 12 mars 2013[16]. Leur approbation formelle est intervenir lors du prochain Conseil de l'Union européenne prévu du 13 mai 2013[17]. Les deux textes entreront en vigueur 20 jours après leur publication au Journal officiel de l'Union européenne.

La présidence d'Emmanuel Macron critique les critères du pacte de stabilité et de croissance à partir de 2019[18], alors qu'à la suite de la pandémie de Covid-19 leur respect paraît impossible, par exemple la dette publique de l'Italie approche les 158 % de son PIB[19].

Le Conseil d'analyse économique souligne dans une note de 2021 que les critères du pacte de stabilité sont trop rigides et peu adaptés à tous les pays. Il se positionne en faveur d'une révision des règles en vue de leur adaptation à la situation particulière de chaque pays sur la base d'une méthodologie commune[20].