Police neuchâteloise

De la Police cantonale à la Police neuchâteloise

La police cantonale neuchâteloise est créée par la loi du 21 février 1927. Elle fusionne les deux corps de polices du canton auparavant indépendants, la gendarmerie et la police de sûreté. La direction unifiée est confiée au commandant de la police cantonale, qui doit habiter Neuchâtel, tandis que son adjudant a l’obligation de résider à La Chaux-de-Fonds, où il exerce la fonction de chef de brigade. Territorialement, cette police est divisée en six brigades, recouvrant chacune un district. À leur tête se trouve soit un sous-officier, soit un agent de la police de sûreté avec grade de sous-officier. La loi de 1948 sanctionne le retour à une structure classique comprenant deux sections (gendarmerie et police de sûreté), chacune possédant un chef et une organisation propre, mais toujours placés sous les ordres du commandant de la police cantonale. Si l’organisation issue de la loi de 1927 fait long feu, cette dernière demeure néanmoins très importante pour les agents de la police cantonale, puisqu’elle leur attribue le statut de fonctionnaire.

Compte tenu du rôle croissant de l’automobile dans notre société, le contrôle de la circulation vient s’ajouter au travail des gendarmes en 1949. Dès lors, un état-major de police assiste le commandant dans sa direction. Dans les années 1980, les services généraux font leur apparition, de même que les assistants de police (devenus assistants de sécurité publique) ou encore la brigade d’éducation routière.

L’évolution récente de l’institution marque cependant un véritable changement de paradigme dans l’organisation et la conception de l’activité policière. En effet, si le principe de la collaboration entre agents des polices locales et cantonale est réaffirmé par la loi de 1927 et ne se limite dès lors plus seulement à l’exercice de la police locale, l’adoption de la nouvelle loi sur la police neuchâteloise en 2007 lance l’intégration des polices communales au sein d’une police unique à tout le canton. Cette opération complexe, menée par la négociation de contrats de prestations avec les communes et l’intégration d’une partie du personnel des polices locales par le canton, s'achève en 2014. Ainsi, les villes de La Chaux-de-Fonds (pionnière en 2007) et du Locle (2009), ainsi qu’une trentaine de communes, dont Val-de-Travers (2009), ont abandonné leurs polices municipales pour intégrer la police neuchâteloise, qui a succédé à la police cantonale au 1^er juillet 2009.

Le second changement d’importance provient d’une conception nouvelle de l’organisation spatiale de la police, qui abandonne la répartition géographique des services policiers (brigades de gendarmerie ou détachements territoriaux de la police de sûreté) par districts, unité de base du paysage policier neuchâtelois remontant au XIX^e siècle. Depuis le 1^er septembre 2009, les tâches de police sont accomplies sur l’ensemble du territoire cantonal par les quatre unités opérationnelles issues de la gendarmerie et par la police judiciaire, réorganisée en commissariats depuis le 1^er janvier 2010. L’ensemble est directement subordonné au commandant de la police neuchâteloise, qui porte également le grade de colonel de gendarmerie.

La gendarmerie, première police d’État neuchâteloise

Par son décret du 29 avril 1809, le maréchal Berthier, prince et duc de Neuchâtel, crée une gendarmerie à pied et impose l’extension de sa juridiction à l’ensemble de la principauté. Sa principale fonction, héritée de la maréchaussée à laquelle elle succède, est d’abord l’élimination de la mendicité et du vagabondage, à côté de tâches comme la surveillance des forêts et de la chasse, la répression de la contrebande des vins et autres abus et la police des routes. Dotée d’un premier règlement en 1824, la gendarmerie « royaliste » sort renforcée des événements de 1831 et se mue dès lors en une véritable police d’État, aux ordres également des chefs de juridiction. Le territoire est plus ou moins subdivisé en quatre brigades, selon l’ancienne subdivision militaire du pays. Néanmoins, malgré le service en uniforme, les gendarmes, brigadiers et leur directeur demeurent des fonctionnaires civils, un cas alors unique en Suisse.

La gendarmerie « républicaine » est instituée par la loi du 26 décembre 1849 pour veiller à la sûreté publique, maintenir l’ordre et assurer l’exécution des lois, travail qui s’effectue essentiellement sous forme de rondes, de patrouilles et de tournées. Dès lors et jusqu’en 1901, il s’agit d’un corps militaire dont les membres sont soumis à la discipline et aux lois militaires cantonales, bien que dès 1869, cette force publique soit du seul ressort du département de police. Les principales tâches de la gendarmerie sont constituées de la police administrative et judiciaire, de l’exécution des ordres de la justice et du maintien de l’ordre public, ce qui peut recouvrir des tâches variées selon l’époque. À la tête de la gendarmerie se trouve un capitaine, assisté d’officiers, de sous-officiers et de gendarmes, répartis selon divers schémas qui changeront peu au cours du temps et dont la base est le district, dans lequel le préfet dispose d’ailleurs des gendarmes. De 1850 à 1857, ceux-ci sont engagés spécialement comme gardes-frontière par la Confédération, avant qu’elle ne reprenne ce service à son compte. La collaboration avec les communes est envisagée dès la loi de 1863, le Conseil d'État étant alors « invité à s’entendre, autant que faire se pourra, avec les communes ou municipalités qui ont des gardes municipaux, pour combiner dans ces localités l’exercice de la police locale avec l’exercice de la police cantonale. » Si la police locale est tenue de prêter assistance à la gendarmerie chaque fois qu’elle est requise, l’inverse est moins vrai. La cohabitation n’est pas choses aisée puisqu’en 1901, la loi rappelle que « la gendarmerie doit intervenir chaque fois qu’il en est besoin pour suppléer ou seconder les agents communaux dans l’exercice de la police locale. »

Bien que le parquet pût en tout temps requérir l’assistance de la gendarmerie, celle-ci, à partir de 1882, est mise plus particulièrement à la disposition de divers fonctionnaires judiciaires pour le service des enquêtes, assuré auparavant par les huissiers du parquet. La police judiciaire et administrative étant en plein essor au tournant du siècle, ces dispositions sont maintenues en 1902, un ou plusieurs gendarmes pouvant être attachés au « service de la police de sûreté », c’est-à-dire effectuer des activités de police judiciaire, sous les ordres du département de police, du parquet ou de la préfecture. Mais cette situation ne satisfait personne et aboutit à la création d’un corps de police de sûreté (1909) spécialisé dans ces tâches. Dès lors, cette seconde police existera parallèlement à la gendarmerie, avec laquelle elle sera fusionnée au sein de la police cantonale en 1927. L’échec de cette réorganisation consommé, la gendarmerie retrouvera une certaine autonomie en tant que corps distinct (1948), mais plus qu’au sein de la police cantonale, dont elle partage désormais le sort.

La police de sûreté / police judiciaire

Conçue dès l’origine comme un corps spécial sous les ordres du département de police et du parquet, la police de sûreté est composée d'agents chargés du « service des recherches judiciaires » qui devaient avoir des aptitudes professionnelles particulières, c'est-à-dire être au bénéfice d’une instruction appropriée et posséder les connaissances techniques nécessaires pour constater les délits, en recueillir les premiers indices, en rechercher les auteurs et les livrer à la justice. Dans ce but, les concepteurs de cette police ont détaché les activités de police judiciaire de celles de la gendarmerie pour les confier à des agents spécialisés dans ce travail ainsi que dans celui de la police administrative (vérification des papiers de légitimation, identification d’individus suspects, renseignements fournis aux autorités cantonales, etc.), qui prenait alors toujours plus d’ampleur et dont on souhaitait qu’elle soit également exercée par des hommes ayant l’habitude de ce genre de recherches.

Ainsi, la police de sûreté est instaurée par la loi du 18 mai 1909. Formée pour le service de la police judiciaire et la police administrative, elle est constituée d’un chef (à Neuchâtel), d’un sous-chef (à La Chaux-de-Fonds) et d’une poignée d’hommes qui ont tous la qualité d’agents de police judiciaire. La police de sûreté est également spécialement chargée de la tenue du service des signalements et du répertoire des dossiers administratifs. Pour l’heure, le service anthropométrique (alors la technique d’identification par excellence) lui échappe encore. Cette force de police, bien distincte de la gendarmerie, relève donc comme cette dernière de l’autorité immédiate du chef du département de police.

Les agents de la sûreté, recrutés essentiellement au sein de la gendarmerie, constituent donc un groupe spécialisé, qui se distingue non seulement par la spécificité de ses tâches, mais également par la capacité, en cas de nécessité, à requérir directement l’assistance des gendarmes et des agents de police locale pour l’accomplissement de leur mission.

En 1919, le chef de la police de sûreté, démissionnaire, est remplacé par deux commissaires, basés dans les plus grandes villes du canton. Hormis le fait que tous deux peuvent requérir directement tant les gendarmes que les agents de la sûreté, rien ne change, sinon le nombre croissant de ces derniers, qui se voient attribuer des districts.

La fusion des deux polices du canton en 1927 donne naissance à la police cantonale et supprime momentanément la police de sûreté, du moins sur le papier. La nouvelle police est désormais également chargée du service d’identification judiciaire (classification dactyloscopique et anthropométrique, photographie judiciaires, tenue de l’album des délinquants, recherches d’identité), dirigé par le commandant de la police cantonale dès 1932, et du service des signalements. Lors de la réorganisation de la police cantonale sanctionnée en 1948, gendarmerie et police de sûreté reprennent une existence distincte sous un même toit. Le service d’identification dépend du chef de la police de sûreté, qui commande désormais des inspecteurs. Le grade de commissaire apparaît avec la loi de 1988, qui voit la police de sûreté organisée en brigades spécialisées selon le type de délinquance et disposer de services techniques, tandis que le service d’identification judiciaire dispose désormais de son propre chef.

Renommée police judiciaire en 2007 et réorganisée au sein de la police unique dont elle constitue l’un des cinq centre de compétence, la PJ est constituée, depuis début 2010, de quatre commissariats (brigades d'enquête), du service forensique et de la brigade d'observation, stationnés à Neuchâtel et à La Chaux-de-Fonds, mais dont les effectifs peuvent être engagés sur l'ensemble du territoire cantonal, conformément à la nouvelle doctrine. Ses attributions demeurent les tâches de police judiciaire, qu’elle accomplit seule ou avec l’aide de la gendarmerie, ainsi que la police administrative et les polices scientifique et technique.

La police neuchâteloise est conduite par le commandant qui porte le grade de colonel de gendarmerie.

Ses subordonnés directs sont l'adjoint du commandant [commissaire divisionnaire], le chef État-major [lieutenant colonel], le chef des ressources humaines, le chef Administration et Gestion ainsi que les chefs d'unités opérationnelles: Police judiciaire [commissaire divisionnaire], Police secours [capitaine], Police de proximité [capitaine], Police de la circulation [capitaine] et Police mobile [capitaine].

Cette organisation a été mise en place au 1^er septembre 2009 et résulte d'une profonde réforme commencée en 2002.

Le centre de formation de la police neuchâteloise est chargé de recruter et sélectionner les nouveaux aspirants policiers et d'assurer la formation continue du corps de police, en particulier aux moyens de contraintes

Le CFP héberge également sur son site l'École régionale d'aspirants de police. Les aspirants de la police neuchâteloise y suivent leur formation en compagnie des aspirants en provenance d'autres corps de police.

Avec la réorganisation de la police judiciaire au 1^er janvier 2010 s'achève la réforme complète de la police neuchâteloise. Cette restructuration profonde trouve son origine dès 2002 avec la mise en place de nouvelles formes de collaboration entre la police cantonale et la police de la Ville de Neuchâtel dans le cadre d'Expo.02. De cette excellente coopération ponctuelle est né un modèle de collaboration, nommé "Police 2006", qui systématisait notamment les patrouilles mixtes pour l'intervention d'urgence dans les villes du Locle, de la Chaux-de-Fonds et de Neuchâtel.

Les années qui allaient suivre seront décisives et le contexte économique du canton va jouer un rôle déterminant. L'acceptation par le peuple du mécanisme de frein à l'endettement va initier une série de réformes des institutions cantonales dont l'objectif commun est le désenchevêtrement des tâches cantonales et communales et la recherche de l'efficience pour les différentes prestations de l'État.

L'élément déclencheur en 2006 sera la décision de la Chaux-de-Fonds de confier ses missions de police à la Police cantonale. C'est la naissance du projet "Grande Abeille", qui verra la signature d'un contrat de prestations entre la ville et le canton assortie du transfert de plus de 45 agents municipaux au 1^er janvier 2007. Par la suite, de nombreuses communes se montrent intéressées par une délégation de leurs missions de police à la Police cantonale neuchâteloise.

Un projet de loi pour généraliser le modèle "Grande Abeille" est alors initié par le chef du département de la justice, de la sécurité et des finances. Il aboutira à la Loi sur la police neuchâteloise du 1^er septembre 2007, qui prévoit le transfert progressif d'ici à 2014 de l'ensemble des polices locales et municipales au sein de l'effectif cantonal. Les communes choisissent le type et le volume des prestations à fournir par la police cantonale ce qui préserve leurs compétences en matière de sécurité tout en offrant une maîtrise et une baisse des coûts.

Le succès auprès des communes fut immédiat et la croissance soudaine du volume des missions de police de proximité n'allait sans poser quelques difficulté à une organisation historiquement basée sur une structure territoriale scindée en deux commandement distincts: gendarmerie et police judiciaire. Le coup d'envoi des réflexions est donné dès mars 2007 et s'inspire des concepts de nouvelle gestion publique.

Un rapport de synthèse est présenté au conseiller d’État Jean Studer en juin 2008, qui propose une modification de la loi sur la Police unique afin d'ancrer d'une part le principe d'un seul commandant et d'un seul état-major à la tête de la police et de valider d'autre part le projet de réorganisation du service en cinq centres de responsabilité correspondant à des groupes de prestations sécuritaires. Le 8 décembre 2008, les modifications de la loi sur la police sont acceptées par le Grand Conseil et la phase de transformation concrète peut alors commencer.

La mise en place de la nouvelle organisation s'échelonne sur l'ensemble de l'année 2009. Tous les cahiers de charges et l'affectation de l'ensemble du personnel est revu à l'aune des nouvelles structures. La direction se met en place dès le 1^er juillet 2009, au lendemain du départ à la retraite du commandant de la gendarmerie René Germanier. Les unités de gendarmeries remplacent les brigades de districts au 1^er septembre 2009 alors que les commissariats de la police judiciaire succèdent aux arrondissements territoriaux au 1^er janvier 2010.

• Yvan Perrin[2]