Stratégie nationale bas carbone

La SNBC s'inscrit dans les engagements nationaux[7], internationaux et européens (paquet énergie climat, règlement (UE) n^o 525/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif à un mécanisme pour la surveillance et la déclaration des émissions de gaz à effet de serre et pour la déclaration, au niveau national et au niveau de l'Union, d'autres informations ayant trait au changement climatique 04/C…), des grandes conférences sur le Climat et l’environnement (depuis le sommet de la Terre de Rio en 1992).

Elle vise à :

• réduire les émissions de gaz à effet de serre de 40 % (de 1990 à 2030) ;
• diviser par quatre les émissions nationales de gaz à effet de serre de 1990 à 2050 (« facteur 4 »)

Pour cela elle fournit des orientations stratégiques et objectifs temporels, traduits en « plafond national des émissions de gaz à effet de serre dénommé " budget carbone " ».
Ces plafonds seront fixés par décret et mis à jour pour des périodes et horizons temporels successifs (périodes de 4 puis 5 ans) [5], avec pour chaque période une trajectoire de réduction des émissions carbonnées déclinée « à titre indicatif par grands domaines d’activité (transport, logement, industrie, agriculture, énergie, déchets) »[5].
« Les budgets carbone des périodes 2015-2018, 2019-2023 et 2024-2028 sont fixés respectivement à 442, 399 et 358 Mt de CO2eq par an, à comparer à des émissions annuelles en 1990, 2005 et 2013 qui étaient respectivement de 551, 556 et 492 Mt de CO2eq »[8].

La programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) doit être compatible avec la SNBC.

Son élaboration s'est appuyée sur des scénarios prospectifs pour les principaux secteurs concernés (énergie, logement, transport, agriculture, forêt, etc.), généralement avec un scénario « tendanciel » (défini au regard des politiques existant au 1^er janvier 2014) et un scénario « de référence » tenant compte des mesures nouvelles adoptées depuis le 1^er janvier 2014 ou techniquement crédible conduisant à une réduction des émissions directes et indirectes des émissions[3].

Le projet de SNBC a fait l’objet en 2015 d’une consultation du Conseil national de la transition écologique (CNTE), et du Comité d’expert (institué par l’article 177 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte) ainsi que des collectivités par l’intermédiaire du Conseil national d'évaluation des normes.
Une consultation publique a également eu lieu du 27 août au 22 septembre 2015
En 2015, peu avant la COP 21 qui s'est tenue à Paris, le 18 novembre 2015 la ministre Ségolène Royal a présenté cette « stratégie nationale bas carbone » au Conseil des ministres. Puis un décret[9] en a précisé les trois premiers « budgets carbone » (pour les périodes 2015-2018 ; 2019-2023 et 2024-2028) [5].

La loi TECV a fixé des plafonds d’émissions à ne pas dépasser, dits « budgets carbone » sur plusieurs années avec des objectifs sectoriels. Le « premier budget carbone » (2015-2018) devait limiter les émissions françaises à une moyenne de 442 Mt éq.CO2 par an sur la période, mais il a été dépassé dès 2016 (principalement à cause du BTP (objectif dépassé de 11 % en 2016) et à cause des transports dont les émission étaient 6 % trop élevées par rapport à son objectif "carbone", sans doute en partie à cause des bas prix du pétrole à ce moment).

La stratégie doit être révisée avant la fin 2018 pour la période 2019-2023 (2e période de la stratégie nationale bas-carbone) après une consultation publique fin 2017.

Le décret précise que la SNBC « définit un cadre économique de long terme, en préconisant notamment une valeur tutélaire du carbone et son utilisation dans le processus de prise de décisions publiques.
L'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics respectifs prennent en compte la stratégie bas-carbone dans leurs documents de planification et de programmation qui ont des incidences significatives sur les émissions de gaz à effet de serre.
Dans le cadre de la stratégie bas-carbone, le niveau de soutien financier des projets publics intègre, systématiquement et parmi d'autres critères, le critère de contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les principes et modalités de calcul des émissions de gaz à effet de serre des projets publics sont définis par décret »[9].

La SNBC fournit à tous des orientations stratégiques, traduites en plafonds d’émissions de gaz à effet de serre (dits « budgets carbone ») répartis en tranches indicatives d'émissions annuelles à ne pas dépasser, par secteur. Ce budget carbone sera mis à jour, puis fixé et par décret, pour des périodes et horizons temporels successifs (périodes de 4 puis 5 ans) [5]. « La répartition par période prend en compte l'effet cumulatif des émissions considérées au regard des caractéristiques de chaque type de gaz, notamment de la durée de son séjour dans la haute atmosphère. Cette répartition tient compte de la spécificité du secteur agricole et de l'évolution des capacités naturelles de stockage du carbone des sols »[9].

Les parties prenantes pourront s’appuyer sur des indicateurs et observatoires pour l’évaluation de l’atteinte des objectifs ou du chemin restant à parcourir pour les atteindre.

Pour sa mise en œuvre, dans tous les secteurs d’activité, la stratégie s’appuie sur un « scénario de référence » (créé au cours d’un exercice de modélisation prospective, de septembre 2014 à août 2015), et des recommandations co-construits avec des représentants de la société civile, via l’association étroite des organisations représentées au Conseil national de la transition écologique et grâce à une consultation du public en ligne[5].

L'article L222-1 E précise que « La nature des émissions de gaz à effet de serre à prendre en compte dans un budget carbone et dans la stratégie bas-carbone et les dispositions de mise en œuvre de la comptabilité du carbone et du calcul du solde d'un budget carbone sont précisées par voie réglementaire. Les méthodologies d'évaluation des facteurs d'émissions de gaz à effet de serre des énergies sont fixées par finalité, en distinguant les méthodes d'allocation pour les bilans et les méthodes d'évaluation pour les plans d'action et la quantification des conséquences d'une évolution de la consommation ou de la production d'énergie »[10]

Des financements publics et privés, labellisés "transition énergétique pour le climat" pourront être mobilisés pour la transition énergétique et le climat, tout en finançant l’économie verte et en encourageant la mise en place d’autres nouveaux fonds verts et la mise en valeur dans les entreprises « de la part verte de leurs activités ».

Un label bas-carbone a été créé (novembre 2018 en France sous l'égide de la Direction générale de l'Énergie et du Climat (DGEC) du ministère de la Transition écologique et solidaire. Il doit faciliter la rémunération d'actions de diminution des émissions de GES pour des acteurs privés voulant volontairement compenser leurs émissions. Il répond à une demande d'entreprises voulant compenser leurs émissions de GES en finançant en France des actions locales de réductions d'émissions, et à une demande d'acteurs locaux (de l’agriculture et de la forêt notamment) de pouvoir mieux quantifier et certifier le service écosystémique de puits de carbone qu'ils peuvent offrir aux émetteurs de gaz à effet de serre, afin de le faire rémunérer.

La stratégie veut réduire l'empreinte carbone nationale, et le pays veut tendre vers la neutralité carbone en 2050. L'empreinte carbone n'a cependant pas diminué de 1990 à 2012. Et, il s'agit aussi de ne pas délocaliser les émissions, mais les réduire réellement [11].

• Pour le secteur transport : baisse de 29 % des émissions de GES pour 2015-2028, en améliorant l’efficacité énergétique des véhicules et grâce à des véhicules plus propres ;
• Pour le secteur bâtiment (1er émetteur) : la SNBC vise - 54 % d’émissions de GES, grâce aux bâtiments à très basse consommation et à énergie positive, aux rénovations énergétiques, à l’éco-conception et à la maîtrise de la consommation (smartgrid, compteurs intelligents…) un nouveau plan de rénovation énergétique a été présenté et mis en concertation en 2017 [12]  ;
• Pour le domaine de l’agriculture, la SNBC vise -12 % d’émissions, grâce au développement de l’agro-écologie et de l’agroforesterie, de la méthanisation, du couvert végétal, au maintien des Prairies agricoles et en optimisant mieux les intrants ;
• Pour le secteur Industrie, la SNBC vise -24 % d’émissions via l’efficacité énergétique (ce qui devrait aussi améliorer la compétitivité), le développement de l’économie circulaire (réutilisation, recyclage, récupération d’énergie), et en remplaçant les énergies fossiles par des énergies renouvelables ;
• Pour le secteur Gestion des déchets, la SNBC vise - 33 % d’émissions en réduisant le gaspillage alimentaire, en développant l’écoconception, en luttant contre l’obsolescence programmée (avec promotion du réemploi et de la gestion et valorisation des déchets).

D’après son évaluation, la mise en œuvre de la SNBC permettrait :

• une diminution de la facture énergétique territoriale de la France ;
• une diminution de la dépendance aux énergies fossiles ;
• une hausse du PIB (jusqu’à +1,5 % en moyenne entre 2015 et 2035) ;
• 350 000 emplois supplémentaires.

La stratégie sera revue tous les 5 ans, pour rendre compte du budget carbone écoulé et fixer la nouvelle trajectoire, pour intégrer les nouvelles possibilités, les nouvelles technologies, pour rehausser l'ambition. Ce processus de révision périodique est celui que la France souhaite voir adopter par l'ensemble des parties lors de la conférence de Paris.

Un Comité d'Information et d'Orientation de la Stratégie en est chargé. Pour cela, il peut s'appuyer sur :

• une revue régulière (bisanuelle) de la prise en compte des recommandations de la SNBC[13] ;
• le Comité d'experts de la transition énergétique (CETE)[13] ;
• le Conseil national de la transition écologique (CNTE)[13].
• un tableau de bord de 184 indicateurs comprenant[13] :
  • 19 indicateurs de résultats[14] ;
  • 14 indicateurs de contexte[15] (relatifs aux dimensions socio-économique, climatique, environnemental et technologique de la stratégie, et destinés à mettre en perspective les résultats)[13] ;
  • des indicateurs de suivi des recommandations, comprenant eux-mêmes :
    • 67 indicateurs du niveau d’intégration des 67 recommandation de la SNBC relatives aux politiques publiques (avec 3 items possibles : intégration satisfaisante, partielle, insatisfaisante)[13] ;
    • 84 indicateurs pilotes de mise en œuvre des recommandations (transversales et sectorielles) de la SNBC[16] ;

Chaque revue bisanuelle doit donner lieu à publication des indicateurs, en complément et préparation d'une évaluation de la SNBC à faire tous les 5 ans, avant sa révision, sous l’égide du CETE (Comité d'experts de la transition énergétique)[13], comme le prévoit le Code de l'Environnement.
La première évaluation doit se faire en 2018 (année de la COP24).

Alors que les émissions de gaz à effet de serre (GES) de la France avaient connu trois années de hausse successives (+0,9 % en 2017, +0,2 % en 2016 et +1,1 % en 2015), elles ont reculé de 4,2 % en 2018, passant de 465 millions de tonnes équivalent CO₂ en 2017 à 445 millions en 2018, selon le bilan provisoire publié le 18 juin 2019 par le Centre interprofessionnel technique d'études de la pollution atmosphérique (CITEPA). Cette baisse s'explique surtout par la douceur de l'hiver, qui a réduit les besoins de chauffage ; le secteur résidentiel et tertiaire, responsable de 18,6 % des rejets de GES, a ainsi vu reculer ses émissions de 6,8 %. L'amélioration est aussi due à la baisse de 1,6 % des émissions du transport ; les émissions des véhicules particuliers diminuent de 3,1 % et celles des utilitaires de 3,6 %[17].

Les résultats de la stratégie seront étudiés tous les ans, avec un point d’information tous les 6 mois, avec le comité d’experts de la transition énergétique. la première mise à jour est prévue pour la fin juin 2019, puis renouvelée tous les 5 ans (après examen des résultats de la période couverte par le budget carbone précédent), en cohérence avec les bilans prévus de l’accord international adopté lors de la COP2[5].
Les indicateurs de mise en œuvre seront publiés[5].

Chaque révision permettra de fixer la nouvelle trajectoire en considérant les progrès technologiques ou de nouvelles informations.

Sylvestre Huet, journaliste scientifique (Le Monde), remarque que le premier bilan de suivi de cette stratégie[18] fait apparaître une augmentation des émissions de 457 Mt eqCO₂ en 2015 à 463 Mt eqCO₂ en 2016, et que ce dérapage concerne surtout les secteurs les plus émissifs : transports (136 Mt eqCO₂, +6 % par rapport à l'objectif), bâtiment (88 Mt eqCO₂, +11 %) et agriculture (90 Mt eqCO₂, +3 %). Or l’écrasante majorité des dépenses pour diminuer les émissions de gaz à effet de serre n'est pas dirigée vers ces secteurs, mais vers le secteur électrique qui ne représente qu'une très faible part des émissions. En 2016, sur près de 7 milliards recensés, 3,6 milliards sont consacrés à soutenir l’implantation d’éoliennes et de panneaux photovoltaïques via la CSPE, et en 2017, sur 9 milliards recensés, 5,7 milliards vont à la CSPE[19]. Or ces deux modes de production, certes très peu émetteurs de CO₂, nécessitent, du fait de leur intermittence, des moyens de productions complémentaires en back up, qui sont pour l’essentiel des centrales à gaz émettrices de CO₂. De plus, l'objectif assigné au secteur de la production d'énergie est de ne pas diminuer ses émissions, fixées à 55 Mt eqCO₂ par an de 2015 à 2028 ! Autrement dit, cette stratégie consacre la majorité de ses dépenses à un secteur dont on n'attend strictement rien. Ces milliards annuels seraient beaucoup plus efficaces s’ils étaient consacrés à l’isolation des bâtiments (chauffés au gaz voire au fioul pour beaucoup), à améliorer les transports collectifs, surtout ceux propulsés à l’électricité, ou à promouvoir une agriculture utilisant moins d’engrais azotés à l’origine de près de la moitié de ses émissions de GES[20].

En janvier 2019 Damien Carême, député européen écologiste, alors maire de Grande-Synthe (Nord), constatant la montée de la menace de submersion sur cette commune édifiée sur un polder, avait décidé d'attaquer l'État pour « carence fautive », considérant que l'« inaction climatique » de ce dernier était en cause. Dans une décision du 19 novembre 2020, le Conseil d'État constate, comme le Haut Conseil pour le climat (HCC) avant lui, que le plafond d'émissions prévu pour la période 2015-2018 a été sensiblement dépassé. La baisse des émissions a été en moyenne de 1 % par an alors que le plafond fixé visait une réduction de l'ordre de 2,2 % par an. Il relève de plus que « par un décret du 21 avril 2020 […], le gouvernement revoit à la baisse l'objectif de réduction des émissions pour la période 2019-2023 et prévoit donc un décalage de la trajectoire de baisse pour atteindre l'objectif prévu pour 2030 : une partie des efforts initialement prévus est ainsi reportée après 2023 ». En conséquence, le Conseil d'État précise qu'il « demande au Gouvernement de justifier que son refus de prendre des mesures plus strictes est compatible avec le respect de l’objectif pour 2030 » et que « si les justifications apportées par le Gouvernement ne sont pas suffisantes, le Conseil d’État pourra alors faire droit à la requête de la commune et annuler le refus de prendre des mesures supplémentaires permettant de respecter la trajectoire prévue pour atteindre l’objectif de – 40 % à horizon 2030 »[21].

Selon l'avocate Corinne Lepage, par cette décision « le Conseil d'État souligne que l'État a des obligations non pas de moyens mais de résultats ». Certains juristes estiment que par conséquent toute loi ou document programmatique faisant référence à des objectifs à atteindre aura désormais une valeur juridiquement contraignante[22].

La stratégie française ne doit pas être confondue avec :

• le projet « Bas carbone, croissance verte » de la Corée du sud
• la « Stratégie Bas carbone de la Suède »[23], décidée en 1991)