Parafiscalité en France

L'affectation de taxes à des dépenses identifiées est très ancienne[1]. La taille est un impôt affecté pour financer les dépenses militaires. Plus récemment, l'article 118 de la loi du 31 décembre 1921 affecte le produit de la taxe d'entrée dans les musées à la Caisse des musées nationaux[2]. La date d'apparition des premières taxes parafiscales n'est pas connue avec certitude. Selon Francis Quérol, les premières taxes dateraient de 1935[1].

Quatre motifs ont été avancés pour justifier l'affectation externe au budget de l'État :

• Autonomie financière afin de respecter l'autonomie juridique du bénéficiaire du produit de la taxe ;
• Stabilité financière sur plusieurs années ;
• Consentement à l'impôt accru lorsque le financement d'un organisme repose sur ces bénéficiaires ;
• Affectation du produit d'une taxe comportementale à un organisme chargé de la promotion des comportements responsables.

L'article 4 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances organise le régime de parafiscalité. Il disposait que « les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, sont établies par décret en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances »[3].

Pour créer une taxe parafiscale sans autorisation préalable du pouvoir législatif, il fallait respecter quatre critères :

• objet : être perçue dans un intérêt économique ou social ;
• affectataire : une personne morale autre que l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics administratifs ;
• support normatif : un décret en Conseil d’État ;
• autorisation : la loi de finances devait contenir une autorisation de perception.

La liste des taxes figure dans le Tableau des taxes parafiscales annexé aux lois de finances et publie au Journal officiel. La redevance audiovisuelle est la première taxe parafiscale par son produit et son nombre de redevables[4]. Son caractère parafiscal a été confirmé à plusieurs reprises par la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme par celle du Conseil d'État[5].

Les taxes parafiscales ont fait l'objet de quatre critiques[1] :

• Insécurité juridique. La frontière entre taxe parafiscale et imposition de toutes natures était mince. Un juge pouvait requalifier le prélèvement. Or la taxe parafiscale est instituée par décret alors que l'imposition relève de la loi. En outre, certains y voyaient le signe d'une dépossession du pouvoir de contrôle financier des parlementaires au profit des autorités réglementaires[7].
• Instabilité temporelle. Le décret instituant la taxe parafiscale devait être renouvelé tous les cinq ans afin d'éviter des contentions liées à une éventuelle perception illégale de la taxe.
• Faiblesse des contrôles et dysfonctionnements au sein des établissements affectataires conduisant à un rendement faible, du corporatisme et une inefficacité[7].
• Droit communautaire. Le traité de Rome interdit les taxes d'effet équivalent à des droits de douane et les impositions intérieures discriminatoires. L'absence de notification préalable pour certaines dépenses est également une source de risque juridique[7].

Ce type de prélèvement a été supprimé par la loi organique relative aux lois de finances à partir de 2001[8], avec un délai de grâce allant jusqu'au 31 décembre 2003[9]. En 2003, il ne restait que 38 taxes parafiscales, contre 44 en 2002, 77 en 1981 et une centaine dans les années 1970[10]. Le produit de ces taxes était évalué dans le projet de loi de finances, hors redevance audiovisuelle, à 487,26 millions d'euros, dont 351,97 millions d'euros collecté dans un intérêt économique et 135,29 millions d’euros dans un intérêt social[10].

Les prélèvements existants ont été supprimés, transformés en taxe affectée ou contribution volontaire obligatoire (CVO) ou le bénéficiaire est dorénavant directement financé par le budget de l'État. Selon Maxime Boutron, sur les 46 taxes parafiscales existantes en 1999[11], 19 ont fait l'objet d’une budgétisation (le bénéficiaire de la taxe parafiscale reçoit à la place des fonds de l'État), 16 sont devenues des taxes affectées et 10 ont été remplacées par des financements professionnels ou interprofessionnels de type CVO[1].

Le tableau suivant liste les dernières taxes parafiscales en vigueur en 2003 et les solutions de remplacement.

Journal officiel