Unédic

Ancien logotype utilisé depuis 2003.

Le régime d'assurance chômage a été créé le 31 décembre 1958 par les partenaires sociaux pour les salariés de l'industrie et du commerce, sous l'impulsion du général de Gaulle dans un contexte de relatif plein-emploi. Lors d’une de ses conférences de presse, le général de Gaulle avait invité les partenaires sociaux à créer un dispositif contre la perte d’emploi dont ils assumeraient la gestion. La loi confie ainsi aux organisations patronales et aux organisations syndicales représentatives au plan national et interprofessionnel la gestion de l’assurance chômage, obligatoire pour la majeure partie des employeurs et salariés du secteur privé. Ce régime paritaire, non rattaché à la sécurité sociale, est piloté par l’Unédic, association loi de 1901.

L’Unédic évolue dans un cadre strictement réglementé : celui de la convention d’assurance chômage, négociée tous les deux ou trois ans par les partenaires sociaux. Celle-ci doit être agréée par l’État ; la loi imposant un objectif d’équilibre financier.

Plusieurs grandes périodes marquent l’histoire de l’assurance chômage :

• La fin des « trente glorieuses »

La forte hausse du chômage dans les années 1970 puis 1980 entraîne les premiers déficits importants de l’assurance chômage. En 1982, le refus du patronat d’augmenter les cotisations chômage entraîne une crise institutionnelle. L’État intervient et fixe lui-même les paramètres de gestion. Un temps fusionnées, « assurance » et « assistance » sont des régimes distincts depuis 1984 avec la création de l'allocation de solidarité spécifique en 1984, puis le revenu minimum d'insertion créé en 1988.

• 1992-95 : Des années de crise

Les années 1992-93 sont celles d’une crise économique et financière majeure. Pour y faire face, les partenaires sociaux mettent en place la dégressivité des allocations dans le temps ; l’Unédic recourt à un emprunt obligataire, centralise la trésorerie des Assédic et lance une démarche de certification des comptes.

1994-96, une crise institutionnelle touche l’assurance chômage, remise en cause en tant qu’organisation paritaire et indépendante. Les pouvoirs publics envisagent pour la première fois la création d’un Grand Service de l’Emploi et le Parlement demande à l’ANPE et à l’Unédic de clarifier leurs rôles respectifs. Fin 1995, un accord de répartition des règles entre l’ANPE et l’Unédic est signé qui aboutira en octobre 1996 au transfert de l’inscription des demandeurs d’emploi.

• 1996-2001 : Modernisation de l’assurance chômage

Les choix effectués en période de crise vont permettre la mutation de l’assurance chômage qui passe d’une fédération d’institutions éclatées à une organisation regroupée proche, dans son fonctionnement, de celle d’une entreprise tournée vers ses clients. Cette modernisation est portée par celle du système d’information.
2001, le choc du PARE (Plan d’aide au retour à l’emploi) : les partenaires sociaux ont la volonté de faire de cette nouvelle convention un exemple de leur volonté de changement dans le contexte de la « refondation sociale ». Le principe est de ne pas se contenter du seul rôle « d’indemnisateur » mais de contribuer au retour à l’emploi dans une logique d’assureur. Ces démarches « actives » avaient été préfigurées en 1994-1995 par les conventions de coopération.

• 2002-2008 : Mise en place du service public de l'emploi

Le PARE monte en charge au moment d'un retournement de conjoncture (2002) qui voit le retour des déficits (-13,4 milliards en 2005). Face à cette situation, les partenaires sociaux prennent des mesures difficiles comme la réforme des annexes 8 et 10 (intermittents du spectacle) et celle dite des « recalculés ».
Début janvier 2005 dans ses vœux aux « forces vives », Jacques Chirac se prononce pour une modernisation du service public de l'emploi, en envisageant le rapprochement des structures, ANPE et Unédic. Outre ce rapprochement, la loi de cohésion sociale prévoit aussi la création des maisons de l’emploi, la fin du monopole de placement de l’ANPE et l’inclusion de l’assurance chômage dans le service public de l’emploi. De son côté, l’Unédic lance les premières expérimentations de placement des demandeurs d’emploi par des opérateurs privés (2004 : Maatwerk, 2005 : Ingeus).
En septembre 2007, le nouveau président de la République, Nicolas Sarkozy, annonce la fusion de l’ANPE et des Assédic. C’est la loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public de l’emploi qui crée une nouvelle institution publique, Pôle emploi, issue de la fusion de l’ANPE et du réseau des Assédic.
Depuis le 19 décembre 2008, Pôle emploi reprend les missions qui étaient jusque-là du ressort de ces organismes.

• 2008-2013 : Nouvelle crise majeure

Malgré la crise économique des années 2008 et suivantes et la très forte augmentation du nombre de demandeurs d'emploi, l'Unédic reste bénéficiaire, mais voit ses comptes se dégrader en raison de son obligation de financer Pôle emploi[3]. Ainsi, selon le quotidien Le Figaro, en cinq ans, le « déficit cumulé a été multiplié par plus de trois, pour dépasser 18,6 milliards d'euros à la fin 2013 ». En janvier 2013, la Cour des comptes dans sa dernière analyse concernant les plus grandes faiblesses du système actuel pointe en particulier du doigt les allocations des cadres et les règles d'indemnisation des intermittents du spectacle du fait de leur impact sur le déficit global[4].

• 2013-2018 : Nouvelles règles pour le retour à l’emploi

Entre 2013 et 2018, l’évolution des règles d’assurance chômage visent à encourager le retour à l’emploi en ouvrant davantage de droits aux demandeurs d’emploi qui reprennent un travail. La convention du 14 mai 2014 introduit les droits rechargeables pour inciter les demandeurs d’emploi à reprendre un emploi : plus une personne travaille, plus elle a des droits à l’assurance chômage. Selon cette même convention, un salarié a droit à l'assurance chômage après un licenciement, une rupture conventionnelle ou une « démission légitime »[5].

Le 1er novembre 2017, certaines règles changent pour les demandeurs d’emploi. Le calcul de l’allocation prend en compte les jours travaillés par semaine civile et les conditions sont identiques pour l’ensemble des demandeurs (88 jours ou 610 heures de travail). Pour les personnes âgées entre 50 et 54 ans, les règles sont adaptées avec le recul de l’âge de départ à la retraite. Un dispositif d’abondement en heures du compte personnel de formation (CPF) est mis en place à hauteur de 500 heures.

Dans son programme présidentiel, le candidat Emmanuel Macron propose une ouverture de droits à l’indemnisation chômage pour les démissionnaires[6].

La loi pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018 modifie le financement du régime d’assurance chômage en exonérant les cotisations salariales. La contribution employeur reste inchangée (4,05 %)[7].

• 2019-2020 : Prévision de retour à l'excédent et réformes

En 2019, en l'absence d'un accord établi entre chaque partie, les réformes de l’assurance chômage ont été fixées par décret (décret du 26 juillet 2019). Les principaux changements sont la formule de calcul du salaire journalier de référence (SJR) et les conditions d’accès : il faut avoir travaillé 6 mois (contre 4 mois) sur les 24 derniers mois (contre 28 mois) pour percevoir une allocation de retour à l’emploi.

Selon l’étude d’impact de la réforme de l’assurance chômage 2019 de l’Unédic, les dépenses d’indemnisation pourraient diminuer au total de 3,4 Md€, dont 3,2 Md€ du fait de ces deux mesures[8]^,[9].

• 2020 : Crise de la Covid-19 et nouvelles mesures

Activité partielle

Pour réduire l'impact économique de la crise du coronavirus, le gouvernement s'est engagé à prendre en charge 100 % des indemnités versées aux salariés en activité partielle jusqu'au 31 décembre 2020[10]. Ce dispositif, financé par l’Etat et l'Unédic, permet aux salariés de percevoir 84 % de leur salaire net sans coût pour l'entreprise. Entre mars et août 2020, les dépenses de l'Unédic concernant l’activité partielle s’élèvent à 9,2 Mds € et représentent 55 % du déficit de l'assurance chômage[11]. Au plus fort de la crise, au printemps 2020, près de 9 millions de salariés ont été concernés[12]. Selon la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (Dares), ils sont 2,1 millions en janvier 2021[13].

Émissions de social bond pour financer le régime d’assurance chômage

Le régime d’assurance chômage est gravement affecté par la crise de la Covid-19[12]. Selon les prévisions financières de l’Unédic, le déficit annuel du régime s’élèverait à 17,4 Mds€ à fin 2020[14].

Pour sécuriser le financement du régime, l’Unédic réalise six émissions d’obligations sociales « Social bonds » sur les marchés financiers, en mai, juin, juillet, octobre et novembre permettant au total de lever 17 Mds€[15]. Ces émissions sociales permettent de financer les mesures d’urgence économiques pour faire face à la crise de la Covid-19.

Report de l’entrée en vigueur du second volet de la réforme de l’Assurance chômage

La mise en application de la nouvelle règle de calcul du SJR devait entrer en vigueur le 1er avril 2020. Du fait de la crise du Covid-19, son entrée en vigueur est reportée au 1er septembre 2020[16], puis au 1^er avril 2021[17] et enfin au 1er juillet 2021[18].

Le 25 novembre 2020, le Conseil d’État annule deux dispositions de la réforme de l’Assurance chômage : les modalités de calcul de l’allocation (SJR) et l’instauration d’un bonus-malus sur la cotisation chômage de certaines entreprises[19]. Dans son arrêt, le Conseil d’Etat estime que les règles de calcul, telles que définies par le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, entraînent “une différence de traitement manifestement disproportionnée au regard du motif d’intérêt général poursuivi”[20].

Le décret du 30 mars 2021[21] prévoit un aménagement de la mise en œuvre des nouvelles règles d’indemnisation. Un plancher est appliqué au calcul du SJR pour limiter la baisse du SJR à 43 % maximum. Le passage de la durée d’affiliation à 6 mois de travail et la dégressivité des allocations pour les hauts revenus sont deux autres mesures de la réforme. Entrées en vigueur en novembre 2019, elles sont suspendues en raison de la crise économique. Au retour de l’amélioration de la conjoncture économique, ces mesures seront réactivées[22].