Comisión Europea

Sala de reuniones del Colegio de Comisarios (Edificio Berlaymont).

El Colegio de Comisarios de la Unión es el máximo órgano constitucional de la Comisión Europea al que hacen referencia los Tratados, en el que reside el poder ejecutivo de la Unión; es, asimismo, el más alto órgano director de la Administración comunitaria. Está integrado por 27 miembros, procedentes cada uno de un Estado de la Unión. Funcionan internamente de acuerdo con el principio más característico de la Comisión (que lo es también de todos los gobiernos del mundo que se componen de gabinetes ejecutivos): el principio de colegialidad. Este principio implica que la Comisión ejerce sus funciones conjuntamente y que políticamente responde, en consecuencia, de manera solidaria por las decisiones que adopta el Colegio, sin perjuicio de la responsabilidad individual que pueda imputarse a cada uno de sus integrantes. Esta responsabilidad se ejerce ante el Parlamento Europeo, que es la institución legisladora ante quien responde y rinde cuentas, y la encargada por los Tratados del control político y presupuestario de la Administración comunitaria, y en consecuencia del ejecutivo comunitario. El Colegio se reúne todos los miércoles en el Berlaymont, bajo la dirección del presidente de la Comisión Europea.

El Colegio de Comisarios está integrado, en su configuración actual, por:

• El presidente de la Comisión, que lo preside.
• Ocho vicepresidentes de la Comisión, entre los cuáles hay:
  • Tres vicepresidentes ejecutivos.
  • Un Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores.
• Otros dieciocho Comisarios europeos, todos ellos con carteras europeas.

Los 27 miembros de la Comisión Europea tienen, como queda apuntado, distintas responsabilidades en relación con el funcionamiento interno y la representación institucional. Estas funciones específicas, que se ven reflejadas en el proceso de nombramiento diferenciado y en el peso político específico de sus miembros, vienen de la mano del nivel jerárquico interno y externo de los mismos, reconducibles de la siguiente forma.

Tras la entrada en vigor, el 1 de diciembre de 2009, del Tratado de Lisboa, a partir de 2014 el Colegio de Comisarios está integrado por un total de miembros que equivalen a los dos tercios del número de Estados de la Unión. Su procedencia viene determinada por un sistema de rotación igual y geográficamente equilibrada, de forma tal que cada Estado tiene un miembro propio en la Comisión en dos de cada tres legislaturas. Con ello se persigue reforzar la colegialidad de la Institución, acentuando la independencia de sus miembros y la desvinculación del Colegio y los Estados, y sobre todo se busca aumentar la eficacia de la Comisión en su funcionamiento interno, evitando los Colegios hipertróficos que se venían dando desde la ampliación al Este en 2004.

No obstante, la efectiva aplicación de estas disposiciones del Tratado ha quedado seriamente en entredicho tras el resultado negativo del primer referéndum en Irlanda sobre el Tratado de Lisboa. Para obtener su aprobación en una segunda consulta, el Gobierno irlandés negoció la suspensión aplicativa de esta reducción, acordándose al efecto recurrir a una cláusula en contrario posibilitada por el propio Tratado, mediante acuerdo unánime del Consejo Europeo.

Von der Leyen, actual presidenta de la Comisión Europea (desde el 1 de diciembre de 2019).

Es el dirigente máximo de la institución, ostenta la máxima representación de la misma y ocupa el primer puesto en la cadena de jerarquía, preeminencia que viene reforzada por la legitimidad democrática directa e individualizada que le aporta al cargo su elección directa por el Parlamento Europeo. El presidente de la Comisión es miembro también del Consejo Europeo. Conforme a su posición principal, es quien adopta, con el Consejo, la lista de miembros restantes de la Comisión, y quien reparte entre ellos las «carteras» departamentales. Puede asimismo exigir la dimisión forzosa de cualquiera de los miembros del Colegio. A él corresponde pues:

• La dirección política del Colegio;
• La definición de las orientaciones generales con arreglo a las cuales la Comisión desempeñará sus funciones.
• La determinación de la organización interna de la Comisión, velando por la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su actuación.
• El nombramiento de entre sus integrantes de vicepresidentes distintos del alto representante.
• La máxima dirección del personal funcionario y administrativo de la institución.
• La más alta representación institucional de la Comisión.

Gran parte del impulso político a la integración europea ha venido determinado por la fuerza del ejecutivo comunitario, y en particular por el peso específico y el carácter de sus presidentes, como pudo comprobarse durante las comisiones presididas por Jacques Delors. Examinar el perfil y las iniciativas de las personas que han ocupado y ocupan este cargo es una indicación del estado de ímpetu en el que se encuentra esta.

Desde el 1 de diciembre de 2019, el cargo lo ocupa la alemana Ursula von der Leyen, sustituyendo a su predecesor Jean-Claude Juncker.

Los despachos de la Presidencia se encuentran en el edificio Berlaymont de Bruselas. Están coordinados desde la Oficina del Presidente, dirigida por su jefe de Gabinete, y que integra al propio Gabinete del Presidente, una Secretaría General con autonomía funcional, una Oficina de Consejeros de Política Europea, un Servicio de Portavoces y el Servicio Jurídico de la Comisión.

Los vicepresidentes son nombrados por el presidente de la Comisión de entre sus miembros. Uno de ellos ha de ser necesariamente el alto representante. El papel específico que estos vicepresidentes desempeñan en la Comisión es difuso. Sus departamentos están más vinculados a la presidencia de la Comisión, a la que sirven más directamente, y su valor añadido se traduce más en un peso político mayor en el seno del Colegio que en una atribución competencial o funcional concreta. Su rango protocolario y su salario son, eso sí, superiores a los del resto de comisarios. En la actual configuración del Colegio que dibujan los Tratados, pueden clasificarse las vicepresidencias en tres subtipos:

Es usual que el presidente realce a uno de los vicepresidentes por encima del resto, si no explícitamente, sí al menos mediante la atribución de funciones de coordinación más intensas que las del resto de vicepresidentes. Es costumbre que en el vicepresidente primero recaiga la responsabilidad de dirigir la Dirección General (DG) de Comunicación de la Comisión Europea.

Actualmente, el cargo es ejercido por el neerlandés Frans Timmermans, que es también comisario europeo del Pacto Verde Europeo.[2]

Es la persona que está al frente de la política exterior y de seguridad común de la Unión, incluyendo la política común de seguridad y defensa. Es también presidente del Consejo de Asuntos Exteriores, y participa de los trabajos del Consejo Europeo. El alto representante es, con carácter nato, uno de los vicepresidentes de la Comisión Europea. Dentro de la misma le corresponde:

• El despacho de las responsabilidades que incumben a la Comisión en el ámbito de las relaciones internacionales.
• La coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión en el seno de la Comisión.

En el ejercicio de sus funciones como comisario y vicepresidente, el alto representante se ajustará a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión.

Actualmente, el cargo es ejercido por el español Josep Borrell, sustituyendo a su predecesora Federica Mogherini.

Desde el nombramiento de José Manuel Durão Barroso como presidente de la Comisión, se ha generalizado la situación de una Comisión con múltiples vicepresidentes. Esta ordenación directiva, criticada por muchos como una «superinflación» vicepresidencial se ha visto recrudecida en la Comisión Barroso II con la aparición de siete vicepresidentes.

Actualmente, además del vicepresidente primero y del alto representante, existen otros seis comisarios con rango de vicepresidentes de la Comisión.[2]

Los demás miembros de la Comisión tienen el título de comisarios, y tienen atribuidas las competencias y los servicios que decida asignarles el presidente de la Comisión a través de la carta de nombramiento que envía a los titulares y al Parlamento Europeo. Pueden ejercer individualmente funciones ejecutivas si así lo autorizan el Colegio o su presidente. Los comisarios deben presentar su dimisión si se lo pide el presidente.

Cada Comisario europeo es responsable de los departamentos (direcciones generales y servicios) y, en su caso, Agencias ejecutivas que les asigne el presidente en su carta de nombramiento. En ocasiones un mismo departamento servicio puede estar sujeto a dos o más comisarios. Estos ámbitos competenciales se conocen en la jerga comunitaria por el nombre de «carteras», y dado que no tienen estructura administrativa propia, son gestionados por el propio comisario y, en su nombre, por su Gabinete. Pueden existir comisarios sin cartera (sin departamento ni agencia ejecutiva alguna a su cargo), pero esa es una situación que no se ha presentado desde la Comisión Prodi (1999-2004).

La Secretaría General (SG) es uno de los servicios centrales de la Comisión, y tiene por misión la de facilitar y agilizar el funcionamiento interno de la institución. Está directamente adscrita al departamento del presidente de la Comisión y a su cabeza se encuentra un secretario general nombrado directamente por aquel, que es invitado con voz pero sin voto a las reuniones semanales del Colegio de Comisarios. Actualmente la secretaria general de la Comisión es Ilze Juhansone.[4]

La SG atiende los requerimientos de todo el Colegio de Comisarios y de los servicios en su conjunto, asistiendo en particular al presidente y los vicepresidentes. Gestiona asimismo el proceso colegial de toma de decisiones y supervisa la adecuación de todas las políticas comunitarias a las prioridades y directrices fijadas por el presidente de la Comisión. Coordina también la integración de las políticas transversales y asegura la coherencia interdepartamental. Es el servicio encargado de las gestiones interinstitucionales y de las relaciones del Colegio con las delegaciones diplomáticas.

Las direcciones generales (DG) son las estructuras básicas de referencia en el funcionamiento de la Comisión. Existen 40 en total, incluida la Secretaría General. Su existencia responde a criterios materiales, siendo cada una responsable de una política determinada (así, DG Agricultura, DG Empleo y Asuntos Sociales, DG Relaciones exteriores, etc...). Manejan presupuestos propios, que luego se integran en el cómputo del departamento correspondiente.

Están dirigidas por un director general y por su adjunto. Los directores generales son responsables de la gestión de administración y personal de su DG y de la ejecución operativa de sus presupuestos anuales. Las DG están a su vez divididas en direcciones, y estas en unidades.

A diferencia de otras estructuras administrativas al uso en las organizaciones políticas nacionales, las DG de la Comisión, asimilables a las secretarías de Estado y ministerios adjuntos o delegados de muchos Estados, son servicios de funcionamiento transversal, que pueden estar adscritos a un comisario o departamento concretos o a varios de ellos. Esta organización horizontal persigue sostener una mayor coherencia en la acción política de los distintos comisarios y de sus respectivos departamentos.

Se trata de órganos de designación enteramente política, cuya función es la de asistir políticamente en todo al comisario del ramo. Cada miembro de la Comisión dispone de su propio gabinete (en la actualidad son, pues, 27), y estos se componen de un jefe de Gabinete, un jefe Adjunto, consejeros especiales y asesores, todos de libre elección por el comisario; en total suelen estar integrados por equipos de unas 15 a 20 personas.

Dado que las llamadas «carteras» son encomiendas meramente funcionales sin más apoyo administrativo propio que el de los gabinetes de los comisarios, corresponde a estos la coordinación general de los departamentos y servicios puestos bajo la autoridad común de un mismo comisario. Los gabinetes carecen por completo de potestades ejecutivas, que reposan únicamente en los departamentos propiamente dichos (direcciones generales y servicios de la Comisión).

Los gabinetes disponen de un secretariado propio y de un equipo de portavoces, que se integran en representación de los comisarios en la estructura común del Servicio de Portavoces de la Comisión. Los gabinetes son el órgano interno más netamente político de la administración europea, y sus miembros no tienen la consideración de funcionarios.

Las DGs coexisten con los llamados servicios (9 en la actualidad), órganos administrativos de funciones más generales o que afectan a toda la Comisión en su conjunto, cuyo peculiar funcionamiento hace aconsejables métodos de trabajo y una estructura interna algo diferentes —por lo general con mayor autonomía administrativa— a los de las DGs ordinarias, si bien se sitúan al mismo nivel. Estas estructuras están a su vez compuestas por direcciones de servicio y unidades de servicio. Al frente de cada servicio se encuentra un jefe de Servicio, con rango de director general. Pueden ser de dos tipos:

• Centrales o comunes (caso de la OLAF);
• Integradas en la estructura de algún departamento en concreto (caso de Eurostat).

La Comisión puede también delegar el ejercicio de determinadas funciones o la aplicación de determinados programas en agencias ejecutivas de administración desconcentrada. La gestión de la Agencia está encomendada a un Comité de Dirección de cinco miembros, incluido el director de la agencia, nombrados por el Colegio. Este comité adopta un elenco de objetivos concretos y distribuye el presupuesto anual de la agencia entre sus distintos programas; responde en última instancia ante el Colegio de Comisarios, que supervisa su actividad mediante métodos de evaluación específica de resultados y a través de las auditorías ordinarias de la Comisión. El sistema de agencias en la práctica está sustituyendo los funcionarios por agentes contractuales, que cobran aproximadamente 2000 euros menos que los funcionarios y tienen menor protección social. La aparición de los agentes contractuales coincidió temporalmente con la adhesión de numerosos países del Este en 2004.[5]