Semipresidencialismo

Maurice Duverger es el primer autor en formular el semipresidencialismo como un tipo distinto de régimen político. Según la definición original e influyente de Duverger (1980), este sistema puede definirse por tres características:[12]

• Un presidente que es elegido por sufragio universal directo;
• El presidente tiene considerable autoridad constitucional;
• También existe un primer ministro y un gabinete, sujetos a la confianza de la mayoría del Parlamento.

El Presidente de Rusia Vladímir Putin (derecha) y el Presidente del Gobierno de Rusia, Dmitri Medvédev (izquierda). Año 2008.

De manera similar a la magistratura de los cónsules romanos, los sistemas semiparlamentarios confieren un carácter bicéfalo (dos cabezas) al poder ejecutivo, debiendo el Presidente de la República y el primer ministro necesitarse mutuamente para la administración del Estado. Aun así, esta bicefalia puede practicarse de manera asimétrica, u ocasionalmente, puede reflejarse de un modo meramente formal en el derecho.

En algunos semipresidencialismos, como en Taiwán, o antiguamente Finlandia, la relevancia del primer ministro en la toma de decisiones dentro del Consejo de ministros se ve disminuida cuando el jefe de Estado alcanza una amplia mayoría en la Asamblea Nacional. Este fenómeno, que sucede en la mayoría de los regímenes semipresidenciales, otorga un mayor carácter presidencial a las instituciones durante dicha legislatura. En un sentido opuesto, cuando el presidente ve mermado su apoyo en el legislativo, el primer ministro alcanza, si bien de manera limitada, un mayor protagonismo que el presidente en la actividad política. A pesar de esto, en ambos casos tanto el primer ministro como el presidente mantienen un alto grado de relevancia político-administrativa.

Además, hay que señalar que en algunos semipresidencialismos, como por ejemplo en el caso de la Federación Rusa, el Presidente no puede ejercer jurídicamente el poder ejecutivo ni tampoco presidir el gabinete ministerial. En esta circunstancia, la predominancia y participación del jefe de Estado en el gobierno se realiza de manera indirecta o de facto, perdiendo así el jefe de Estado, la neutralidad que le señala la constitución para el ejercicio de sus funciones.

Cabe advertir, que en diversas ocasiones sucede el fenómeno contrario al de Rusia, es decir, el jefe de Estado, llamado constitucionalmente a ejercer el poder ejecutivo, no lo lleva a la práctica, dejando al primer ministro como el jefe de gobierno de facto de dicho Estado. Estos países, sin embargo, son calificados dentro de los estados bajo sistemas parlamentarios.

Por regla general, el régimen semipresidencial concede al órgano legislativo la posibilidad de destituir a un ministro del gobierno, o bien, a todo el gabinete de ministros (moción de censura) de manera similar al parlamentarismo. Sin embargo se evidencian distinciones frente a los Estados parlamentarios respecto al uso y procedimiento de estas facultades propias del parlamento, como por ejemplo, la limitación del tiempo que se puede invocar una moción de censura y el aumento de requisitos para poder presentarla.

Generalmente las mociones de censura deben ser siempre destructivas, es decir, la oposición no puede presentar una alternativa de gobierno que asuma una vez destituido el gabinete. En el caso de que el parlamento destituye un ministro o el gabinete entero, solo el presidente puede presentar un candidato como sucesor o un nuevo gabinete. Como excepción a esta generalidad, Finlandia permite que el parlamento pueda presentar una censura constructiva, pero solo una vez habiendo rechazado 3 propuestas consecutivas de gobierno presentadas por el presidente.

El caso más excepcional es el de la República de China (Taiwán), donde si bien los ministros del gobierno son aprobados por el legislativo, una vez asumida la cartera los ministros solo pueden ser destituidos por el presidente.

Generalmente todos los ministros del gobierno, son interpelados por el parlamento, con excepción del presidente. Los debates parlamentarios suelen ser dirigidos entre el primer ministro y el líder de la oposición, quien en ocasiones puede ser un excandidato presidencial. Aun así, no todos los semipresidencialismos poseen un líder de la oposición.

Jean-Marc Ayrault (izquierda), primer ministro de Francia entre 2012 y 2014 junto a Francois Hollande (derecha), presidente de la República Francesa entre 2012 y 2017.

Como una característica esencial del sistema semipresidencial, esta la necesidad de establecer de manera clara las competencias del gobierno, diferenciando las facultades exclusivas del presidente de las que, a través del primer ministro, ejerce el parlamento. Para esto cada país ha realizado distintas modalidades para evitar un conflicto político entre los dos jefes del gobierno.

En Alemania y otras naciones, la división gubernamental se concreta mediante una convención, es decir, para cada formación de gabinete, el Primer ministro y el presidente definen, mediante un consenso mutuo, que ámbitos o ministerios controlará cada uno de manera prioritaria. Por lo general el jefe de Estado se preocupa de las Relaciones Internacionales y los ministerios más relevantes, mientras que el primer ministro se encarga de la seguridad interior del Estado y de otros ministerios de menor importancia, sin embargo no es algo obligatorio para las partes, teniendo ambos mayor libertad para definir sus ámbitos de gobierno.

A pesar de esto, la división ejecutiva por convención puede hipotéticamente favorecer al presidente de la república en caso de que este consiga una amplia mayoría legislativa, habiendo así una directa vinculación con una bicefalia asimétrica que aumenta los poderes del presidente sobre los del primer ministro.

En otros Estados, que han adoptado el semipresidencialismo, la división gubernamental de las dos cabezas del gobierno se garantiza explícitamente en su constitución política o en la legislación del Estado. En Finlandia, el primer ministro se encarga de la seguridad interior y las reformas nacionales (política interna), mientras que el jefe de Estado se ocupa de los asuntos internacionales y de defensa (política exterior).

Se puede observar que el grado de separación del ejecutivo dual varía en cada Estado, entendiéndose que a mayor separación de las facultades, menor potestad tendrá el presidente de la república. En el ejemplo de Ucrania, las crisis políticas generadas en 2004 y 2014 conllevaron a que, con el tiempo, se establecieran medidas para fortalecer la división del gobierno bicéfalo, tales como la prohibición del presidente de la república de destituir al primer ministro. Así, dicha facultad quedó en reserva exclusiva de la Rada Suprema (parlamento), además de otras medidas que pretenden otorgar un cierto grado de autonomía del primer ministro del presidente, en equilibrio con las facultades presidenciales que no puedan ejercer los parlamentarios.

Arseniy Yatsenyuk fue nombrado primer ministro de Ucrania, pero no ejerce ningún mandato legislativo. Además no es el líder de su partido, sino el propuesto por Yulia Timoshenko, líder de Batkivshchina.

Además de la división dentro del poder ejecutivo, el hecho de que el presidente deba gobernar en conjunto con la mayoría del parlamento, provoca que en innumerables ocasiones los legisladores cercanos al jefe de Estado sean nombrados primer ministro o ministros del gobierno.

Esta cuestión es uno de los principales temas de debate en los países semipresidenciales, debido al constante conflicto teórico sobre el grado de separación de poderes.

En algunos países como Ucrania y Taiwán así como Francia hasta el 2008 los legisladores oficialistas, para asumir como ministros, deben renunciar a su escaño, no pudiendo recuperarlo hasta la siguiente legislatura. Esta medida es originaria del proyecto constitucional francés de 1958 y pretendía evitar la producción de una partitocracia, entendida como la predominancia de los partidos políticos y sus líderes en la toma de decisiones y su participación en el gabinete, una característica propia del sistema parlamentario.

Con esto, los partidos que le dan la mayoría al presidente en el parlamento suelen proponer a militantes o simpatizantes que en ese momento no ejercen ninguna actividad legislativa, o en casos excepcionales, acordar la renuncia de uno de los parlamentarios oficialistas siempre y cuando la legislación establezca un reemplazo en caso de ausencia absoluta o renuncia definitiva de un legislador. De esta manera, el parlamento cogobierna con el jefe de Estado de manera indirecta.

Se advierte que esta vía para preservar la separación rígida entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, es también una característica propia de la mayoría de los sistemas presidenciales.

Manuel Valls, diputado de la Asamblea Nacional de Francia. En 2012 debió renunciar temporalmente a su escaño para poder ser investido como ministro del Interior del presidente Hollande.

Tras una reforma a la constitución francesa en 2008, se creó la institución de la «sustitución temporal de parlamentarios que asuman funciones gubernamentales». De este modo se mantiene la doctrina de la separación de los poderes, con la única diferencia que los parlamentarios que renunciaron a su escaño pueden volver a legislar, siempre y cuando siga en vigencia su escaño en la legislatura y haya previamente renunciado a su cargo en el poder ejecutivo.

Esta práctica es creada para flexibilizar la renuncia de parlamentarios de confianza del presidente y asegurar la participación del parlamento en el gobierno sin atentar contra la separación de los poderes del Estado. Además, otorga un rol relevante a los sustitutos, que usualmente son los primeros candidatos no electos para la legislatura en la misma lista y distrito electoral. Cabe considerar que el modo de reemplazo temporal está estrictamente vinculado al tipo de sistema electoral por el que se elige el parlamento.

En la mayoría de los semipresidencialismos, como Rusia, no se prohíbe la participación de los legisladores en el gobierno del presidente de la república, asimilándose en mayor medida al sistema parlamentario en cuanto al vínculo del poder ejecutivo con el parlamento. Sin embargo, a diferencia de los parlamentarismos, en las repúblicas bicéfalas la mayoría de los ministros del gobierno no suelen ser miembros del parlamento.

El grado de participación de legisladores en el poder ejecutivo varía según la mayoría que apoya al presidente, entendiéndose que por regla general se intenta fomentar la cantidad de ministros que no son, a su vez, parlamentarios. Aun así, el hecho de que se permita la participación de parlamentarios en el gobierno provoca que en casi la totalidad de las veces, el primer ministro del presidente sea además un miembro del parlamento, y sea conjuntamente el líder del partido con más escaños que apoya al presidente. En Finlandia, por ejemplo, el primer ministro suele ser el presidente del partido político con más escaños dentro de la mayoría absoluta que consigue formar el presidente de Finlandia, esto, sin importar si un partido político de la oposición al presidente tenga más escaños que la colectividad del primer ministro.