Avances de la Banque de France

Les avances de la Banque de France étaient un mécanisme de financement à court terme et très court terme du déficit public français. Ce mécanisme n'a jamais financé la dette publique française à hauteur de plus de 5 % du PIB en temps normaux. Il a pris fin en 1993.

Concept

Les avances de la Banque de France étaient des sommes déposées par la Banque de France sur le compte du Trésor français afin de financer le déficit français. Ces avances étaient de court terme, ou de très court terme[1]. Les avances n'ont jamais été un mode de financement privilégié de l’État et faisaient figure d'ultime recours, témoignant d'un niveau de déficit élevé[2].

Le montant des avances de la Banque de France a été fixé par diverses conventions successives entre l’État et la banque. Les avances de la Banque de France n'ont jamais représenté plus de 5 % du PIB en temps normaux[3].

Une étude de Vincent Duchaussoy et Eric Monnet montre que les avances ont principalement été financées, directement, par une hausse de la circulation monétaire (masse monétaire), qui s'est répercutée sous forme d'inflation[4]. Parce que les avances étaient d'une taille faible, qu'elles créaient de l'inflation, qu'elle réduisaient la qualité du portefeuille de la Banque de France et diminuaient le crédit de son billet, les avances ont été peu utilisées dans la deuxième moitié du XXe siècle[5].

Historique

De la Restauration à la monarchie de Juillet

La Banque de France ouvre un compte au profit du Trésor public en 1806. Ce compte courant est avant tout un compte de dépôt, et un compte spécial. Toutefois, un compte d'avances est ouvert en janvier 1832 pour que le Trésor puisse recevoir les avances directes que la banque centrale lui consent[5]. Les demandes sont néanmoins peu nombreuses et les sommes assez faibles. Entre 1837 et 1846, aucune demande d'avances n'est émise[5].

La Banque de France accorde des avances à l’État lors de situations exceptionnelles, comme durant l'année 1848.

De la Deuxième République au Second Empire

Sous le Second Empire, Napoléon III force la main de la banque pour l'inciter à procéder à des avances. Le Prince-Empereur demande des avances aux compagnies de chemin de fer, afin de stimuler le rail français. La banque rechigne, considérant que cela ne relève pas de sa compétence. Elle accepte toutefois facilement d'accéder aux demandes d'avances qui visent à financer le Trésor dans le cadre du stress budgétaire exercé par la guerre de Crimée. Entre 1854 et 1857, trois avances sont ainsi accordées pour un montant de 100 millions de francs[5].

Une convention est signée avec l’État en 1857 pour encadrer les avances, suspectes de réduire la confiance dans la monnaie. Jusqu'au Second Empire, les avances représentent une part importante du passif de la banque, qui intervient peu sur les marchés financiers. La banque rechigne toutefois à faire trop d'avances au Trésor, de peur de réduire la confiance dans la monnaie[6]. Avec la convention de 1857, toutefois, le Trésor obtient une avance permanente de 80 millions de francs (réduite à 60 millions en 1862). L'intérêt maximal est de 3 %[5].

De la fondation à 1917

La Banque de France est mobilisée en 1871, après la bataille de Sedan et la chute du Second Empire, pour avancer des sommes importantes à l’État[6]. Les avances consenties entre 1870 et 1871 s'élèvent à 1,530 milliards de francs. En 1871, les avances représentent 10 % du PIB annuel[5].

Devant le montant important qui est demandé à la Banque de France, des négociations sont entamées pour décider des modalités de remboursement. Par la loi du 21 juin 1871, l’État s'engage à inscrire chaque année dans son budget une somme de 200 millions de francs prévue à l'effet de rembourser les avances[5].Ainsi, les avances sont remboursées entre 1872 et 1879 sous forme d'annuités[2].

Entre 1878 et 1913, les avances de la Banque de France au Trésor représentent 4 % ou moins des actifs de la banque centrale[5]. Une convention du fixe les avances consenties par la Banque de France à 2,9 milliards de francs[4].

Première guerre mondiale

La Première Guerre mondiale requiert de l’État la mobilisation de sommes budgétaires très importantes. Le gouvernement René Viviani entre rapidement en discussion avec la Banque de France, mais le gouverneur, Georges Pallain, met en garde le président du Conseil contre un recours abusif aux avances, qui est une solution de facilité et ne permet pas de régler les problèmes de long terme. Dans une lettre envoyée au ministre des Finances, il soutient que les avances de la banque centrale ne sauraient suffire, et écrit : « Il paraît donc indispensable que tout effort que comporte la situation ne porte pas sur elle seule »[7].

Alexandre Ribot, dans une lettre au gouverneur, demande le 18 septembre 1914 le doublement du plafond à 6 milliards, qui permettrait à l’État de payer entre 1 % et 3 % de taux d'intérêt[4]. Ce doublement est accepté par la banque par la convention du 21 septembre 1914[8]. Cette convention stipule que l’État « s’engage à rembourser, dans le plus bref délai possible, les avances faites à l’État par la Banque, soit au moyen des ressources ordinaires du budget, soit sur les premiers emprunts, soit sur les autres ressources extraordinaires dont il pourra disposer »[9].

Fin 1918, le montant des avances a été encore augmenté pour atteindre 21 milliards de francs[8]. Ainsi, entre 1914 et 1918, les avances ont contribué à 11 % du total des ressources françaises, contre 15 % pour les impôts, 35 % pour la dette à court et moyen terme, 22 % pour la dette à long terme, et 17 % pour la dette extérieure[5].

Entre-deux guerres

La progression des avances a causé une augmentation de la circulation fiduciaire, qui est passée de moins de 6 milliards à plus de 30 milliards de francs pendant la guerre. L'agrégat M2 est passé de 15 milliards (1914) à 46 milliards (1918). L'augmentation des avances a réduit le ratio encaisse/or circulation fiduciaire à 18 % à la fin de l'année 1918, rendant impossible le rétablissement de la convertibilité-or du franc[8].

Les gouvernements successifs cherchent de ce fait à éviter tout recours aux avances[5]. Ainsi, lorsque le cartel des gauches est mis en difficulté par la situation fortement déficitaire du Trésor public, il refuse de faire voter par le Parlement une augmentation du plafond : cela est considéré à l'époque comme un motif suffisant pour renverser le gouvernement[10]. Les gouvernements suivants cherchent à rembourser intégralement la dette du Trésor à l'égard de la banque, ce qui est quasiment fini en 1928. Elle ne s'élève alors plus qu'à 3,2 milliards de francs, niveau maintenu jusqu'en 1935[2].

La Banque de France est toutefois amenée à intervenir sous le Front populaire à quatre reprises. Les prêts sans intérêts à l'État sont portés à 10 milliards, et les avances provisoires atteignent 32 milliards.

Régime de Vichy

Le régime de Vichy, malgré sa politique de collaboration active, doit payer des frais d'occupation au Troisième Reich. Le Trésor est donc contraint de demander à la Banque de France de consentir à des avances provisoires. Le montant augmente fortement, à vingt-quatre reprises, entre 1940 et 1944. En 1944, il s'élève à 426 milliards de francs[2].

Quatrième République

En 1947, les besoins de financement se font de plus en plus pressants. L’État doit demander de nouvelles avances à la Banque de France[11]. Le , le gouvernement Paul Ramadier décide que le montant des prêts sans intérêt de la Banque passera de 10 milliards de francs à 50 milliards. Cela ne suffit toutefois pas à financer le déficit[12]. Les avances continuent dans les quelques années qui suivent du fait de la lenteur des avances promises par les États-Unis dans le cadre du plan Marshall[13].

Deux crises de trésorerie ont lieu en 1953 et 1957. La Banque de France octroie au Trésor des avances spéciales. En 1957, face aux difficultés rencontrées par le Trésor public, la Banque de France accorde des avances à hauteur de 350 milliards de francs afin d'éviter un défaut de paiement[14]. Elles atteignent 500 milliards en 1958[2].

Cinquième République

Une convention de trésorerie est signée le pour régir les rapports entre l’État et la banque centrale. Une convention signée le fixe le nouveau plafond à 3,452 milliards de francs[15]. En 1970, les prêts à l'Etat et les avances représentaient 5,45 et 3,45 milliards de francs, soit 2 % du PIB, et 16 % de la dette publique[1].

La loi de 1973 sur la Banque de France réforme les statuts de la banque centrale. Elle n'interdit pas les avances[15]. L'article 19 de la loi réaffirme ce qui était déjà vrai, à savoir que « les conditions dans lesquelles l’État peut obtenir de la Banque des avances et des prêts sont fixées par des conventions passées entre le ministre de l'économie et des finances et le gouverneur »[16]. Elle soumet toutefois les avances supérieures à un certain montant au vote du Parlement, afin que les représentants de la nation puissent décider des ces opérations risquées[1].

Une convention signée le 17 septembre 1973, approuvée par le Parlement, fixe le plafond des concours de trésorerie pouvant être apportés au Trésor à 20,5 milliards de francs, dont la moitié à titre gratuit. Aucune nouvelle convention n'est signée après cette date[1].

La loi du 4 août 1993 met fin à la possibilité pour le Trésor de recourir au financement direct de son déficit auprès de la Banque de France, comme c'est le cas dans tous les pays de l'Union européenne[17].

Notes et références

  1. Vincent Duchaussoy, « L’État livré aux financiers ? », La Vie des idées, (lire en ligne, consulté le )
  2. Encyclopædia Universalis, « TRÉSORERIE, histoire », sur Encyclopædia Universalis (consulté le )
  3. DECRYPTAGE - Les avances de la Banque de France au Trésor, Communication de la Banque de France, mars 2017
  4. Vincent Duchaussoy, Eric Monnet, "La Banque de France et le financement direct et indirect du Trésor pendant la Première Guerre mondiale : un modèle français ?"
  5. Bertrand Blancheton, Le pape et l'empereur. La Banque de France, la direction du Trésor et la politique monétaire de la France (1914-1928), Albin Michel, impr. 2001 (ISBN 2-226-12226-5 et 978-2-226-12226-1, OCLC 708550420, lire en ligne)
  6. Pierre-Cyrille Hautcoeur, Le marché financier français au XIXe siècle: Récit, Publications de la Sorbonne, (ISBN 978-2-85944-568-3, lire en ligne)
  7. Florence Descamps et Laure Quennouëlle-Corre, La mobilisation financière pendant la Grande Guerre: Le front financier, un troisième front, Institut de la gestion publique et du développement économique, (ISBN 978-2-11-129401-1, lire en ligne)
  8. Bertrand Blancheton, Maxi fiches - Histoire des faits économiques - 4e éd.: De la révolution industrielle à nos jours, Dunod, (ISBN 978-2-10-084069-4, lire en ligne)
  9. Revue politique et littéraire: revue bleue, Bureau des revues, (lire en ligne)
  10. Serge Berstein et Pierre Milza, Histoire de la France au XXe siècle, Place des éditeurs, (ISBN 978-2-262-07090-8, lire en ligne)
  11. H. Morant, « La situation hebdomadaire de la Banque de France », Revue économique, vol. 2, no 5, , p. 610–625 (DOI 10.3406/reco.1951.406862, lire en ligne, consulté le )
  12. Georgette Elgey, Histoire de la IVe République : La République des illusions, 1945-1951, ou la Vie secrète de la IVe République, Cercle du nouveau livre d'histoire, (lire en ligne), p. 250
  13. Alessandro Giacone, Jean Guyot. Le financier humaniste: Un financier humaniste, CNRS Editions, (ISBN 978-2-271-08781-2, lire en ligne)
  14. « LA BANQUE DE FRANCE ACCORDE 350 MILLIARDS D'AVANCES À L'État et prête le tiers de son encaisse-or », Le Monde.fr, (lire en ligne, consulté le )
  15. Yvon Coudé du Foresto, Rapport fait au nom de la Commission des Finances, du Contrôle budgétaire et des Comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi modifiant la loi n° 73-7 du 3 janvier 1973 sur la Banque de France et approuvent une Convention conclue entre le Ministre de l’Économie et des Finances et le Gouverneur de la Banque de France
  16. Nicolas Sansu, Jean-Pierre Gorges, Jean-Claude Buisine et commission des finances, Rapport d'information sur la gestion et la transparence de la dette publique, Assemblée nationale, (lire en ligne)
  17. Marc Montoussé, Économie monétaire et financière, Editions Bréal, (ISBN 978-2-7495-0611-1, lire en ligne)
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