Loi de financement de la Sécurité sociale

Les lois de financement de la Sécurité sociale sont issues de la réforme constitutionnelle du 22 février 1996[1] introduite par le gouvernement Juppé. Cette réforme a pour objectif de donner au Parlement français des pouvoirs en matière de finances sociales pour mettre fin au contraste entre l'importance de ses prérogatives pour les finances de l'État et l'absence de toute influence sur les finances sociales, alors même qu'elles ont une influence croissante sur la situation globale des finances publiques et que se développent des impôts proprement « sociaux » comme la mise en place de la contribution sociale généralisée en 1991[2]. La réforme modifie l'article 34 de la Constitution avec l'ajout d'un alinéa définissant l'objet des lois de financement de la Sécurité sociale : « Les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique » ; l'article 47-1 qui décrit la procédure d'adoption de ces lois et l'article 39 de la Constitution qui précise que ces lois doivent être déposées d'abord sur le bureau de l'Assemblée nationale. La réforme est complétée par la loi organique du 22 juillet 1996[3].

L'adoption de la loi organique relative aux lois de finances en 2001 a conduit à un changement des mentalités dans la conduite des politiques budgétaires de l'État. Elle promeut une culture de la performance basée sur une logique de résultats liés à la définition d'objectifs. Ainsi, une nouvelle loi organique a vu le jour : la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS), promulguée le 2 août 2005[4] qui vise à intégrer ces changements dans le domaine des finances sociales. Ce texte améliore le pilotage de celles-ci en introduisant une démarche objectifs–résultats, dans le prolongement de celle de la LOLF, pour les comptes de la Sécurité sociale. Cette réforme doit donner également plus de visibilité et de transparence aux lois de financement en permettant un débat sur l’équilibre de chacune des branches de la Sécurité sociale[5].

Le vote du Parlement porte aussi bien sur l'exercice clos que sur l'exercice présent, et même sur l'exercice à venir. Ceci dans un souci de rattachement de l'analyse avec ce qui a déjà été fait, et de prospective. C'est une logique pluriannuelle qui est promue notamment au travers de l'annexe B du PLFSS[6]. Toujours dans un souci d'améliorer le pilotage des finances sociales, un débat d'orientation budgétaire pour les LFSS est introduit. Il est commun avec le débat d'orientation budgétaire pour les finances de l'État dans le cadre du débat d'orientation des finances publiques.

Désormais les LFSS comportent des tableaux d’équilibre permettant de rapprocher les prévisions de recettes des différentes branches de Sécurité sociale des objectifs de dépenses qui leur sont fixés. Ceci ne verrouille pas les dépenses mais permet de prévoir puis d'analyser les impacts des politiques budgétaires menées dans le domaine de la Sécurité sociale. À l'instar de la LOLF, le droit d'amendement des parlementaires est ouvert, ainsi que les pouvoirs des commissions compétentes en matière de financement de la Sécurité sociale.

Depuis 1996, l'Objectif national des dépenses de l'assurance maladie (ONDAM) est voté par le Parlement pour l'année à venir, dans le cadre de la loi de financement de la Sécurité sociale.

Cet objectif concerne les dépenses remboursées par l’ensemble des régimes d’assurance maladie. Il est réparti entre les grandes catégories de dépenses : hôpitaux, soins de ville, médico-social. Pour l’hôpital, l’objectif est décliné par régions et donne lieu à une négociation entre les établissements et les agences régionales de santé. Pour les soins de ville, les caisses de Sécurité sociale négocient avec les professionnels de santé la répartition de l’enveloppe dans le cadre d’annexes aux conventions.

Au départ, le montant de l'Ondam de l'année t était fixé en appliquant un taux d'évolution par rapport à l'Ondam de l'année t-1. Depuis 2000, le taux d'évolution est appliqué par rapport à la dépense effective en t-1.

Dès 1996, les conventions d'objectifs et de gestion apparaissent. Ils formalisent les relations entre l'État et les caisses nationales de Sécurité sociale des différentes branches pour une durée de quatre ans. Les orientations qu'elles présentent sont ensuite déclinées localement par des contrats pluriannuels de gestion entre les caisses nationales et les caisses locales. La LOLFSS introduit les programmes de qualité et d'efficience qui introduisent la logique de performance dans le domaine des finances sociales. Chaque grande politique[Note 1] de la Sécurité sociale dispose d'un tel programme qui trace un diagnostic de la situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis, une présentation des moyens mis en œuvre pour les atteindre et l'exposé des résultats atteints lors deux derniers exercices. Ces programmes sont l'équivalent des projets annuels de performance présents dans le budget de l'État[7]^,[8].

Enfin la LOLFSS de 2005 a changé la valeur normative de la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES). Celle-ci avait été créée par voie d’ordonnance ; désormais seule une loi organique pourra modifier les statuts de cette caisse.

En 2020, les programmes de qualité et d'efficience sont renommés rapports d'évaluation des politiques de sécurité sociales (REPSS).

La loi organique du 14 mars 2022[9] modifie le contenu des lois de financement de la sécurité sociale, ajoute une nouvelle loi entrant dans le champ des lois de financement de la sécurité sociale qui désormais comprennent la loi de financement de la sécurité sociale de l'année ; la loi de financement rectificative de la sécurité sociale et la loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale.

Par ailleurs la loi améliore l’information transmise au parlement concernant les comptes sociaux ainsi que les liens entre partenaires sociaux et parlementaires sont renforcés[10].

Les LFSS ne sont pas des lois budgétaires au sens strict. En effet, à la différence des lois de finances, elles n'autorisent ni la perception des recettes des organismes de Sécurité sociale, ni leurs dépenses. De ce fait, sa normativité est atténuée, ce qui l'expose à des critiques car le Parlement ne se prononce que sur des objectifs de dépenses qui peuvent être dépassés si les circonstances l'exigent. Cette situation est très différente de celle des lois de finances où les parlementaires votent des crédits limitatifs dans la grande majorité des cas. La LFSS définit les conditions générales de l'équilibre financier des finances sociales, non son équilibre précis. Cela s'explique par le mode de fonctionnement particulier de la Sécurité sociale française. En ce qui concerne les recettes, les impositions sociales comme la CSG sont autorisées par la loi de finances, la LFSS ne fait que récapituler les prévisions de recettes.

La loi de financement de la Sécurité sociale comprend quatre parties :

• dispositions relatives au dernier exercice clos (pour la LFSS pour l'année N, l'exercice N-2) ;
• dispositions relatives à l'année en cours (N-1) ;
• dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir ;
• dispositions relatives aux dépenses pour l'année à venir.

Cette loi comprend[11] :

• un article liminaire présentant un tableau de synthèse retraçant les recettes, les dépenses et le solde des administrations de sécurité sociale relatifs à l'année à laquelle cette loi se rapporte ;
• les tableaux d'équilibre du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, par branche, et des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ;
• les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base et aux organismes concourant au financement de ces régimes et les montants correspondant à l'amortissement de leur dette.

À l'image de la loi de finances, l'élaboration du projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) démarre assez tôt de l'année, généralement au début du printemps. C'est le ministre chargé des comptes sociaux qui en est responsable. Plus précisément, c'est la direction de la Sécurité sociale qui construit le projet de loi tandis que d'autres ministères (ministère des finances, ministère de l'agriculture pour les régimes spéciaux des agriculteurs etc.) peuvent aussi intervenir de façon connexe. Les organismes de Sécurité sociale participent aussi à l'élaboration de la LFSS.

La procédure d'adoption des LFSS est assez proche de celle des lois de finances classiques. Elle est déterminée par l'article 47-1 de la Constitution[12]. Le projet de LFSS doit être déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au plus tard le premier mardi d'octobre[Note 2]. À partir de là, les deux chambres du Parlement ont cinquante jours pour étudier le texte. L'Assemblée nationale dispose de vingt jours en première lecture. Une fois ce délai dépassé, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit statuer dans un délai de quinze jours. La procédure d'urgence prévue à l'article 45 de la Constitution est de droit, ce qui signifie qu'une commission mixte paritaire est réunie en cas de désaccord entre les deux chambres au bout d'une seule lecture par chacune d'elles. En cas de désaccord persistant, l'Assemblée nationale peut disposer du dernier mot après une nouvelle lecture par chacune des assemblées[13]. Conformément à l'article 47-1 de la Constitution : « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance »[12]. Cette prérogative gouvernementale vise seulement à dépasser une éventuelle obstruction, elle ne permet pas de contourner l'opposition exprimée par les chambres au terme du délai de cinquante jours. En effet, la LFSS présente le caractère d'une loi obligatoire du fait du principe d'annualité budgétaire, il s'agit donc d'éviter un blocage intempestif qui reporterait le vote de la loi au-delà du 1^er janvier[13]. Toutefois, il convient de préciser que le dépassement des délais prévus ne constitue pas un vice de procédure dès lors qu'il ne conduit pas à réduire les délais minimums dont disposent chacune des chambres (Conseil constitutionnel, Décision n^o 99-422 DC du 21 décembre 1999 : « Considérant que la circonstance que le Sénat a disposé d'un jour de plus pour l'examen, en première lecture, du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne constitue pas une irrégularité de nature à vicier la procédure législative, dès lors que les délais d'examen du texte en deuxième lecture par les deux assemblées n'ont pas été affectés par le jour d'examen supplémentaire dont a bénéficié le Sénat »[14].

Le projet de loi d'approbation des comptes de la sécurité sociale, est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale avant le 1^er juin de l'année suivant celle de l'exercice auquel il se rapporte.

Une fois que le projet de LFSS est déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, il est transmis à la commission des affaires sociales tandis que la commission des finances, de l'économie générale et du budget se saisit pour avis. Le projet de loi est alors étudié par des rapporteurs (six en 2014) qui rédigent chacun une des parties du rapport sur le projet de loi. La commission des affaires sociales dispose en son sein de la mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale qui peut suivre l'application de la LFSS tout au long de l'année. Conformément au deuxième alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance des projets de LFSS porte sur le texte présenté par le Gouvernement[15]. La Conférence des présidents organise le temps de la discussion qui est enserré dans de courts délais. Le temps législatif programmé (la possibilité de fixer la durée maximale de discussion d'un texte) n'est pas applicable aux LFSS (article 121-1 du règlement de l'Assemblée nationale[16]). Les LFSS peuvent être transmises au Conseil constitutionnel pour que celui-ci en étudie la constitutionnalité avant leur promulgation par le président de la République. Depuis leur apparition, toutes les LFSS ont été transmises à ce contrôle de constitutionnalité. En général, la promulgation de la LFSS intervient aux alentours du 20 décembre[17].

• Marie-Christine Esclassan, Michel Bouvier et Jean-Pierre Lassale, Finances publiques, Paris, LGDJ - Lextenso éditions, 2012, 1066 p. (ISBN 978-2-275-03796-7)
• Pierre Avril, Jean Gicquel et Jean-Éric Gicquel, Droit parlementaire, Issy-les-Moulineaux, LGDJ, Lextenso éditions, coll. « Domat / Droit public », 2014, 398 p. (ISBN 978-2-275-04151-3)

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• http://www.securite-sociale.fr/Lois-de-financement-de-la-Securite-sociale
• Loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale
• Décision du conseil constitutionnel n° 2005-519 DC - 29 juillet 2005 concernant la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale
• « Fiche de synthèse n°41 : L'examen parlementaire des lois de financement de la sécurité sociale », Assemblée nationale (consulté le 22 octobre 2015)
• « Les lois de financement de la sécurité sociale », Assemblée nationale (consulté le 23 octobre 2015)
• « Lois de financement et comptes », Sécurité sociale (consulté le 23 octobre 2015)

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