Partenariat public-privé

Le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement par lequel une autorité publique fait appel à des prestataires privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au service public.

Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public ou des usagers du service qu'il gère. Ce mode de financement est présent dans de nombreux pays sous des formes variées.

L'expression « partenariat public-privé » désigne des projets plus récents, dans la lignée des contrats d'initiative de financement privé (en), en anglais private finance initiative, apparus en Grande-Bretagne depuis 1992 ; contrats dont se sont inspirés de nombreux pays. Un exemple typique de partenariat public-privé consiste pour un entrepreneur privé à construire un hôpital public dont il gérera ensuite les activités non médicales.

Une formule soutenue par certaines organisations internationales

L'importance de la dette publique dans certains États occidentaux les pousse à se tourner de plus en plus vers la formule des partenariats public-privé, lesquels ne sont pas comptabilisés dans cette dette même lorsque le contrat oblige la puissance publique à verser un loyer sur de très longues durées et sans possibilité de sortie anticipée. Le message est soutenu depuis plusieurs années par la Banque mondiale comme l'OCDE sans oublier la Banque européenne d'investissement.

Ce mode de financement a été critiqué par certains auteurs[1]. Selon eux, ces mécanismes seraient nuisibles à la démocratie et n'apporteraient pas de réel bénéfice en matière de coût ou d'efficacité de gestion. Il ne serait selon eux qu'un moyen d'imposer une idéologie et de camoufler la dette publique.

Dans un forum de , les experts invités évoquaient à l'horizon 2030 le rôle croissant des fonds de pension au regard d'une puissance publique qui finance de moins en moins ses infrastructures. Les détracteurs de ce système font valoir que le PPP n'est ni plus ni moins qu'un montage financier permettant de dissimuler aux instances de contrôle (institutions internationales, marchés financiers) une partie de la dette publique, notamment dans la zone euro où les critères de convergence plafonnent celle-ci à 60 % du PIB[2]. C'est le principe de la dette cachée.

Dans les pays en développement, les systèmes de distribution d’eau de nombreuses grandes villes d’Amérique latine, d’Afrique et d’Asie ont au XIXe siècle été financés, construits et exploités par des investisseurs privés étrangers qui en étaient propriétaires. Faute de régulation contractuelle adaptée, ces opérateurs privés ont souvent fini par abuser de leur situation de monopole, ce qui a débouché sur un vaste mouvement de nationalisation sur tous les continents. À la fin des années 1980, ils avaient disparu du monde en développement. C’est d’Amérique latine (et surtout Buenos Aires) qu’est véritablement venue l’impulsion, au début des années 1990. Les améliorations réalisées par le concessionnaire dans ses premières années d’exploitation ont créé une forte dynamique, qui a conduit à la signature de nombreux contrats sur tous les continents. Entre 1991 et 2000, la population desservie par des opérateurs privés dans les pays en développement et dans les pays en transition a connu une augmentation régulière, passant de 6 millions à 96 millions, tandis que le nombre de pays dans lesquels des projets de partenariats public-privé étaient actifs dans le secteur de l’eau passait de 4 à 38. Depuis 2001, la plupart des nouveaux contrats de partenariats public-privé ont été attribués à des opérateurs privés originaires de pays en développement[3].

Différence entre PPP et privatisation[4]

La distinction essentielle entre un PPP et une privatisation concerne la propriété d'un actif ou d'une infrastructure. Lorsqu'un actif ou une installation appartenant à l'État est privatisé, la propriété est transférée de manière permanente au secteur privé, avec les attributs correspondants tels que l'exploitation et le contrôle. Cet actif ou cette installation est considéré comme mieux géré en appartenant au secteur privé. Cependant, le contrôle réglementaire est toujours assuré par le gouvernement. Dans un PPP, le gouvernement conserve la propriété, sauf en cas d'arrangements contractuels Construire-posséder-et-exploiter (Build-Own-and-Operate) et Réhabiliter-posséder-et-opérer (Rehabilitate-Own-and-Operate). En privatisation, l'objectif ultime est de transférer les responsabilités au secteur privé. Ce n'est pas le cas des projets de PPP. Le gouvernement conserve la propriété des projets et définit le degré de participation du secteur privé à un projet de PPP.

Dans le cadre d'un PPP, le gouvernement reste responsable devant ses citoyens pour la fourniture d'un service particulier. Dans le cadre d'une privatisation, la responsabilité de fournir des services est souvent transférée au secteur privé, tandis que le secteur public est payé pour la vente de ses actifs. Dans le cas des PPP, le secteur privé est payé pour la fourniture d'un actif ou d'une installation.

Une autre différence entre un PPP et une privatisation concerne la manière dont les risques sont alloués à la fois au gouvernement et au secteur privé. En PPP, les risques sont assumés par la partie la mieux à même de gérer et d'assumer les conséquences du risque encouru. La même chose ne s'applique pas à un actif privatisé, car le secteur privé assume tous les risques associés au projet.

Monde

En 2012, le marché des partenariats public-privé dans le monde pour des projets d'un montant supérieurs à 20 millions de dollars a représenté 86 milliards de dollars (66 milliards d'euros), soit moins de 5 % du marché de la construction.

Sur ces 86 milliards, une part non négligeable représente des adjudications comprenant des actifs existant et en exploitation, notamment des aéroports au Brésil. L'Europe compte pour 22 milliards, les États-Unis et le Canada 14 milliards, l’Amérique Latine 22 milliards et l'Asie 28 milliards. Bon an mal an, depuis 10 ans, le marché des PPP adjugés et donnant lieu à travaux oscille entre 50 et 70 milliards de dollars.

En 2012, l'Europe, malgré la France et le Royaume-Uni qui en restent de fervents promoteurs, le marché n'a été que de 22 milliards, alors qu'il était de 35 il y a quelques années. Les États-Unis se sont réveillés avec 6,5 milliards alors qu'ils étaient pratiquement à zéro en 2011, l'Asie/Océanie s’éveille avec 28 milliards dont 10 en Turquie, 5,6 en Inde, 5,1 en Australie et 3,9 en Chine. À la suite de grosses difficultés, le marché Australien risque de rester inerte pour les 3 ans qui viennent.

Les pays les plus actifs actuellement sont le Canada avec 7,4 milliards et le Brésil avec 22,5 milliards (dont la moitié pour des aéroports existants). En Amérique Latine, les pays dynamiques sont le Brésil, la Colombie, le Pérou et le Chili. En Asie, ce sont la Turquie, l'Inde, et les Philippines, la Corée étant un marché notable mais pratiquement fermé. Les autres pays d'Asie développent leur cadre juridique, et cela sera long.

Les partenariats public-privé sont applicables à la privatisation de projets existants (Brownfields) ou au développement de nouveaux projets (Greenfields).

Les partenariats public-privé peuvent collecter leurs revenus directement de l'État (Availability Payment) ou de la collecte de péages (Demand Risk).

Les partenariats public-privé sont l'outil de prédilection pour doter un pays d'infrastructures, à condition que les infrastructures soient réellement indispensables à la vie des habitants, que le cadre juridique existe au plus haut niveau de l'État, et que le pays jouisse de stabilité civile chère aux prêteurs. Compte tenu de la très longue relation (plusieurs dizaines d’années) qui va se construire entre les sponsors (développeurs et investisseurs), l'État et les banques, les partenariats public-privé ne peuvent être viable qu'en l'absence de corruption. Enfin, les PPP concernent principalement les pays pauvres, car si le pays dispose des fonds nécessaires au développement de ses infrastructures, il n'est pas besoin de monter un schéma de partenariats public-privé , toujours complexe. C'est pour cela que les PPP dans les pays du golfe sont encore rares.

Europe

Union européenne

Le droit communautaire ne régit pas les partenariats public-privé en tant que tels, ni ne les définit, mais s'applique néanmoins à ceux-ci en tant que marchés publics ou que concessions[5].

La Commission européenne distingue les partenariats publics-privés dits « institutionnalisés » (PPPI), qui opèrent au travers de l'établissement d'une entité à capital mixte[6], des PPP dits « contractuels » (PPPC), qui se fondent uniquement sur des liens contractuels[7].

En 2004 selon une décision d'Eurostat[8], les actifs liés à un PPP sont à considérer comme actifs non publics et ne sont donc pas enregistrés dans le bilan des administrations publiques (ni n'entrent en ligne de compte en matière de déficit ou de dette publique) pour autant que le partenaire privé supporte 1°) le risque de construction, 2°) le risque de disponibilité ou celui lié à la demande.

En mai 2008, le dernier Rapport Besson illustre le développement de cette formule outre au Royaume-Uni mais aussi en Espagne et en Italie comme outil de la commande publique. La France en deviendra aussi un des premiers utilisateurs en Europe.

En 2018, la Cour des comptes européenne, à la suite d'un audit de 12 PPP cofinancés par l’UE (de 2000 à 2014, en France, en Grèce, en Irlande et en Espagne) conclut que les partenariats public-privé (souvent encensés par les politiques en Europe), présentent de nombreuses lacunes, des avantages limités, et souvent de graves dérives[9]. Les dossiers analysés représentaient 9,6 milliards d’euros dont 2,2 milliards venant de l’UE, parmi un total de 5,6 milliards d’euros engagés sur la période par l’UE pour 84 projets en PPP. Presque tous les projets audités ont connu des retards (de 2 à 52 mois) et le surcout a été de près de 1,5 milliard d’euros (supportés par des partenaires publics et le contribuable et non par le privé) ,[10].

France

Les PPP au sens strict représentent une famille de contrat faisant intervenir des prestataires privés dans le financement et la gestion d'ouvrage pour le compte de la personne publique. Les contrats de partenariat sont une forme de PPP particulièrement aboutie et créés par ordonnance du . S'il n'est pas la première forme de contrat conduisant à un partenariat, au sens large, entre le public et le privé, l'usage du terme « partenariat public-privé » pour désigner ces seuls contrats s'est imposé bien qu'elle soit juridiquement inexacte[11].

Néanmoins, d'autres formes de contrats existaient auparavant conduisant à une certaine forme de partenariat. Ainsi, les concessions qui ont toujours eu cours dès l'Ancien Régime ont permis à la France de se doter de ses premières infrastructures publiques telles le canal du Midi ou la modernisation d'infrastructures urbaines comme à Paris sous le Second Empire sous l'impulsion du baron Haussmann. Le canal de Craponne, construit par Adam de Craponne à partir de 1554, est considéré comme le premier ouvrage partenarial entre un prestataire privé et l'État[12].

En droit contemporain, c'est la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du [13] qui a relancé ce mode contractuel en autorisant l'État à confier au secteur privé la construction et la maintenance d'immeubles utilisés par la police, la gendarmerie ou la défense nationale. La justice et le secteur hospitalier ont suivi avant que ce régime fasse l'objet d'un régime général à travers les contrats de partenariat.

On assimile généralement[14] les contrats publics suivants au PPP contractuel :

Au sens strict, les PPP qui permettent un investissement public soutenu par un partenaire privé se limitent aux concessions, AOT, BEA et CDP car le partenaire privé n'est pas un simple exécutant de la commande publique comme c'est le cas lorsqu'il est titulaire d'un marché public.

En , un bilan du ministère de l'Économie et des Finances évoque un enjeu économique de 10 milliards d'euros pour les PPP (dont 7,2 milliards pour les contrats de partenariat)[15].

En 2011, le « nouveau programme immobilier pénitentiaire » du ministère de la Justice prévoit la réalisation de vingt-cinq nouveaux établissements pénitentiaires, tous devant être construit après une mise en concurrence selon le mode du PPP, selon l'annonce faite par le garde des Sceaux de l'époque, Michel Mercier[16]. Cette disposition a depuis été remise en cause par son successeur, Christiane Taubira[réf. nécessaire].

Le , la commission des lois du Sénat publie un rapport[17] soulignant les dangers des PPP : ils présentent « plusieurs effets néfastes, notamment pour les générations futures » et constituent « une bombe à retardement budgétaire souvent ignorée par des arbitrages de court terme » ; ils risquent de « rigidifier la dépense publique », en imposant des loyers sur sa durée, provoquant « un effet d'éviction sur les autres dépenses de fonctionnement, parfois pour des projets en maîtrise d'ouvrage publique » ; « le paiement différé est une facilité pour la personne publique qui peut la conduire à surestimer ses capacités d'investissement. De surcroît, au gré de l'exécution du contrat, le coût final du projet peut évoluer, malgré l'évaluation préalable ». Ils représentent « une formule « clés en mains » rassurante, mais aussi infantilisante ». « En concentrant la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'œuvre entre les mains du partenaire privé, ils conduisent d'une certaine manière à un renoncement par la personne publique à sa compétence de maîtrise d'ouvrage ». Conclus essentiellement avec des grands groupes, ils provoquent un « effet d'éviction des petites et moyennes entreprises et des très petites entreprises ».

En 2015, la Cour des comptes a étudié le cas des PPP signés avec les secteurs pénitentiel et hospitalier. Sur la base de l’analyse de 29 PPP ayant associé des opérateurs privés et des collectivités (souvent pour de l’éclairage public ou la construction d’infrastructures), elle a renouvelé ses réserves sur ce type de contrat, aux coûts mal maitrisés et qui selon elle doit rester dérogatoire[18].

Fin 2017 cette même Cour des comptes a recommandé au gouvernement de « renoncer à l’avenir » aux partenariats public-privé (PPP) au profit de marchés de conception-réalisation pour la construction de prisons ou de palais de justice[19].

En France, les entreprises publiques locales incarnent une forme particulière de partenariats public-privé[20]. Elles se déclinent en trois structures juridiques distinctes : les sociétés d'économie mixte (SEM), les sociétés publiques locales (SPL) et les sociétés d'économie mixte à opération unique (SEMOP).

Royaume-Uni

Le principe du PPP fut mis en place par la Private Finance Initiative (PFI) lancée par le gouvernement conservateur de John Major en 1992. À partir de 1997, les travaillistes développèrent fortement ce mode de gestion, d'abord et particulièrement dans le domaine hospitalier, puis dans l'ensemble du secteur public jusqu'à la Royal Navy.

Aujourd'hui, 10 à 15 % des investissements publics britanniques sont réalisés en PFI[21]. Une étude du National Audit Office a démontré que les projets en mode PFI comparés à ceux réalisés de manière conventionnelle ont généré des bénéfices supérieurs tant en termes de respect du prix convenu que de l'échéancier de livraison des bâtiments. Mais les conséquences d'un tel mode de gestion ne sont finalement pas positives d'un point de vue financier pour le contribuable ou l'usager car les loyers-redevances sont sur la durée très lourds[22].

Premier secteur concerné par le PFI, les hôpitaux ont désormais de lourdes charges annuelles de remboursement, et les taux d'intérêt des emprunts sont supérieurs aux taux qu'aurait pu obtenir l'État britannique (s'il avait choisi d'utiliser l'emprunt ce qui n'est pas le seul choix possible). Le gouvernement britannique freine désormais ce type d'initiative[23].

Asie

Arabie saoudite

La ligne ferroviaire à grande vitesse La Mecque - Djeddah - Médine (LGV Haramain) a été réalisée sous la forme d'un PPP par le consortium Al Rajhi.

Afrique

Algérie

En Algérie, plusieurs projets ont été effectués dans le cadre de PPP, notamment plusieurs projets de création de station de dessalement d'eau de mer, à savoir : la station de dessalement du Hamma.

Critiques et dérives

France

Un article du journal Libération[24] qui évoque le projet du déménagement du palais de justice de Paris pointe le déséquilibre qu'il y aurait dans le partage des risques entre la personne publique et la personne privée. Il pointe aussi le fait qu'en cas de rupture du contrat, une indemnisation de 160 millions d'euros serait versée au groupe Bouygues.

Début mars 2018, le groupe Attac France publie un billet au sujet des Partenariats-Publics-Privés dans le ferroviaire[25] en s'appuyant sur les révélations du Canard Enchainé et des Echos[26] ; comme l'article de Libération à propos du déménagement du palais de justice, le même déséquilibre dans le partage des risques est constaté, excessivement favorable à Vinci (4,5 % de l’addition finale); de surcroit, ce billet dénonce le fait que ce contrat organiserait la socialisation des éventuelles pertes et la privatisation des bénéfices au profit des actionnaires.

En mars 2018, un article de la Gazette Des Communes [27] s'appuie sur le rapport spécial n°9 de la Cour des Comptes Européenne de 2018 [28] pour souligner des retards, de fortes augmentations de coûts dans de nombreux montages de PPP. Ce rapport de la Cour des comptes européenne[28] va jusqu'à demander à cesser de recourir aux PPP "tant que les problèmes relevés n’auront pas été résolus et que les recommandations suivantes n’auront pas été mises en œuvre avec succès"

Notes et références
  1. Les partenariats public-privé sont nuisibles et minent la démocratie
  2. analyse de la Fondation pour la Recherche sur les Administrations et les politiques publiques
  3. Marin in Services d’eau et secteur privé dans les pays en développement Perceptions croisées et dynamique des réflexions publié en avril 2011 par le département de la Recherche de l'Agence Française de Développement
  4. (en) « PPP is NOT Privatization | PPP CenterPPP Center » (consulté le )
  5. Les marchés publics sont régis dans l'Union européenne par la directive 2014/24/UE du 23 février 2014 abrogeant la directive 2004/18/CE; les concessions obéissent à la directive 2014/23/UE du 23 février 2014 sur l'attribution des contrats de concession
  6. Communication interprétative de la Commission concernant l'application du droit communautaire des marchés publics et des concessions aux partenariats public-privé institutionnalisés (PPPI), C(2007)6661, 18 février 2008.
  7. Livre vert sur les partenariats public-prive et le droit communautaire des marches publics et des concessions, § 20.
  8. Nouvelle décision d'Eurostat sur le déficit et la dette : Traitement des partenariats public-privé, 11 février 2004.
  9. Nikos Lampropoulos (2018)La Cour des comptes tacle l’efficacité des partenariats public-privé|EURACTIV ; 23 mars 2018
  10. Rapport spécial n° 9/2018 : Les partenariats public-privé dans l'UE: de multiples insuffisances et des avantages limités
  11. Voir par ex. "les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP", Le Monde, 24 janvier 2012 ; et sur lemonde.fr Hôpital Sud Francilien : les collectivités ne peuvent plus se passer des PPP, 23 janvier 2012
  12. « Le partenariat public-privé », sur http://www.developpement-durable.gouv.fr/Le-partenariat-public-prive,4133.html, (consulté le ).
  13. Loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (Legifrance).
  14. « Comprendre les spécificités des partenariats public-privé par rapport aux marchés publics et aux délégations de service public » (consulté le )
  15. [PDF]« État et perspectives du marché des contrats de partenariat », sur www.economie.gouv.fr, Ministère de l'Économie et des Finances, (consulté le )
  16. [PDF]Ministère de la Justice et des Libertés, « Dossier de presse. Le Nouveau Programme Immobilier Pénitentiaire », sur www.presse.justice.gouve.fr, Ministère de la Justice, (consulté le ), p. 4.
  17. Partenariat public-privé : une « bombe à retardement budgétaire » (Sénat), La Tribune, 16 juillet 2014.
  18. Les PPP, toujours un contrat à double-tranchant pour la Cour des comptes
  19. Immobilier de la justice : la Cour des comptes veut bannir les PPP A.P. avec – AFP, le 13/12/17
  20. Caroline Garcia, « Les EPL tentent d'imposer un nouveau modèle de PPP », sur econostrum.info,
  21. HM Treasury, PFI : strengthening long-term partnerships, Norwich, HMSO, (ISBN 978-1-84532-137-6, lire en ligne), p. 15
  22. Isabelle Rey-Lefebvre, « Au Royaume-Uni, des économies mais aussi des dérives », Le Monde, (consulté le )
  23. Marc Chevalier, « Partenariats public-privé : le Royaume-Uni déchante », Alternatives économiques, no 246,‎
  24. « Futur palais de justice de Paris : «Un partenariat avec Bouygues coûteux pour la collectivité» », Liberation,‎ (lire en ligne)
  25. « Contribution à l’étude du surcoût des Partenariats-Publics-Privés (PPP) dans le ferroviaire », France Attac,‎ (lire en ligne)
  26. « TGV Tours-Bordeaux : préparez vos billets !» », Les Échos,‎ (lire en ligne)
  27. « PPP : un rapport au vitriol de la Cour des comptes européenne », La Gazette des communes,‎ (lire en ligne)
  28. Les partenariats public-privé dans l’UE: de multiples insuffisances et des avantages limités , Cour des Comptes Européenne, Rapport spécial n°9, 2018

Annexes

Bibliographie
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Filmographie

Articles connexes

Liens externes
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