Charte de l'environnement

Jacques Chirac (en 2003) et Yves Coppens (en 2008).

L'annonce par Jacques Chirac du projet de Charte de l'Environnement est faite dans un discours à Orléans, le 3 mai 2001. Il a ensuite été repris comme un engagement pendant la campagne présidentielle de 2002[1]. Le texte du projet de révision constitutionnelle est préparé pendant quatre ans par une commission particulière présidée par le professeur Yves Coppens qui, outre lui-même comprenait entre autres :

• Dominique Bourg (directeur du CREIDD à l'université de technologie de Troyes) ;
• Christian Brodhag (directeur de recherche à l'École des Mines de Saint-Étienne) ;
• Philippe Charrier ;
• Bertrand Collomb (à l'époque président de SA-Lafarge) ;
• François Ewald (philosophe et juriste) ;
• Yves Jegouzo (conseiller d'État) ;
• Robert Klapisch ;
• Christiane Lambert (réseau FARRE) ;
• Jean-Claude Lefeuvre (professeur au Muséum national d'histoire naturelle) ;
• François Loloum (maître des requêtes du Conseil d'État) ;
• Marie-José Nicoli (présidente de l'UFC Que choisir) ;
• Jacques Pélissard (président de l'Association des maires de France) ;
• Geneviève Perrin-Gaillard (députée des Deux-Sèvres) ;
• Pierre Picard (université Paris X) ;
• Charles Pilet (docteur vétérinaire) ;
• Bernard Rousseau, président de France Nature Environnement ;
• Jean-François Trogrlic (secrétaire national de la CFDT).

Le rapport est remis en avril 2003[2]. Cette commission a vu ses travaux enrichis par deux comités, l'un juridique, l'autre scientifique pour valider ou invalider certaines hypothèses. Une série de réunions publiques organisées dans toute la France ont permis aussi de recueillir l'avis des citoyens français, avec pour objet diverses thématiques liées à la Charte.

Le texte, retravaillé par le Secrétariat Général du Gouvernement et par le cabinet du Président de la République, comprend en plus de la charte une modification du préambule et de l’article 34 de la Constitution.

Le projet de loi est approuvé par l'Assemblée nationale puis le Sénat en 2004. Le Parlement a ensuite été réuni en Congrès à Versailles le 28 février 2005 et a entériné, par 531 voix contre 23 le projet de loi constitutionnelle[3].

La Charte est promulguée le 1^er mars 2005 par Jacques Chirac.

La charte reprend un certain nombre de droits ou de principes dits de « 3^e génération » déjà consacrés dans des textes à valeur législative ou le plus souvent dans des textes internationaux. Elle a une valeur constitutionnelle[4].

La charte contient dix articles :

« Art. 1^er. - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Art. 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement.

Art. 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.

Art. 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi.

Art. 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Art. 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. À cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.

Art. 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

Art. 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.

Art. 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement.

Art. 10. - La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France. »

Elle consacre un nouveau droit individuel, celui du droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé (article 1^er).

Une innovation juridique réside également dans la notion de devoir (articles 2 à 4 : devoir pour toutes personnes, articles 5, 6 et 10 relatifs aux autorités publiques, articles 8 et 9 pour les secteurs concernés tels que l'éducation et la recherche), celui de prendre part à la préservation de l'environnement. Ce n'est pas la première fois que la notion de devoir apparaît dans une constitution (la constitution de 1946 mentionne le devoir de travailler), mais c'est la première fois que le devoir peut prendre une valeur normative. Cela a été critiqué, notamment par les défenseurs de la conception de droit subjectif, pour qui le seul devoir qu'ait le citoyen est de respecter les droits d'autrui.

La Charte porte au niveau constitutionnel d'autres principes, qui existaient déjà au niveau législatif, mais qui acquièrent ainsi une plus grande force. Par exemple, la responsabilité écologique, qui englobe, en lui donnant une portée plus large, le « principe pollueur-payeur » qui n'est pas expressément reconnu dans la charte à la différence du Traité CE ; ou encore les droits à l'information et à la participation, déjà présent dans la Convention d’Aarhus.

Enfin, la Charte définit le principe de précaution[5]. Un soin particulier a été apporté à sa rédaction, afin d'écarter tous les abus d'interprétation qui en ont été faits dans le passé. Le libellé de l'article 5 de la Charte est ainsi différent de la rédaction traditionnelle du principe de précaution, telle qu'on la trouve dans la déclaration du Sommet de Rio ou en tête du code de l'environnement français.

L'article 6 de la Charte de l’environnement donne une orientation incontournable : « Les politiques publiques doivent promouvoir le développement durable ». L'administration française doit par conséquent changer de culture et de mentalité pour arriver à une dynamique concrète de changement en faveur du développement durable sous toutes ses formes. Le développement durable à travers une meilleure gestion des ressources comme des dépenses sur le long terme permet de lutter contre les formes de gaspillages économiques et environnementaux des administrations publiques comme privées.

Comme l'indique l'action 21 du Séminaire gouvernemental du 23 mars 2005 qui visait à Adapter les procédures administratives et politiques à la Charte de l’environnement, un document expliquant les notions juridiques essentielles de la charte à destination des administrations publiques a été élaboré. Un groupe de travail a été créé par la Délégation interministérielle au développement durable en vue de proposer des approches, des méthodes et les procédures nécessaires à la mise en œuvre du principe de précaution (article 5 de la Charte de l’environnement, précision de la notion de « risques graves et irréversibles »). Un bilan des mesures adoptées en 2005 détaille le contenu des engagements de l'État français. La loi de programmation n^o 2009-967 du 3 août 2009 dite Grenelle 1 consacre la notion d'exemplarité de l'État par son article 48.

À l'échelon local, les collectivités se sont engagées dans l'approche agenda 21 qui illustre aussi l'action concrète d'une démarche de développement durable. Celle-ci va en s'approfondissant à l'exemple de la communauté d'agglomération de Bourges dont les services sont les premiers à avoir été certifiés en matière de qualité, de sécurité, d'environnement et d'éthique (QSEE) comme une entreprise en novembre 2006 au terme de 18 mois de procédure.

Sans conteste, la démarche de développement durable concourt à la modernisation in concreto des administrations publiques françaises. La démarche des achats durables ou achats « verts » en est une illustration pour l'État comme les collectivités locales. Toutes ces administrations publiques responsables de l'intérêt général doivent désormais plus que jamais répondre sur le terrain à la demande de citoyens dont les préoccupations voire exigences environnementales montent en puissance.

La démarche de Grenelle de l'environnement initiée par le gouvernement en 2007 peut constituer une relance de l'implication des administrations françaises au service des 33 chantiers opérationnels ouverts en 2008 au terme des rapports de leurs comités. Cette quatrième phase tournée vers la mise en œuvre, sera pour ces administrations l'occasion de renouveler leurs engagements concrets et opérationnels dans la mise en œuvre de la charte pour l'environnement. La gestion de l'efficacité énergétique des bâtiments publics (chantier n^o 3) ou encore des chantiers n^o 4 et n^o 28 où État et collectivités locales doivent fixer les modalités de leur exemplarité environnementale.

Outre l'administration, les entreprises publiques poussées sans doute par le Grenelle de l'environnement ont adopté en avril 2008 une charte du développement durable qui les pousse désormais à inscrire cette priorité dans leur stratégie. L'impact est également visible sur les entreprises qui sont de plus en plus nombreuses à rédiger leur propre charte. Plus encore, une circulaire du premier Ministre en date du 3 décembre 2008 confirme la volonté de l'État d'aborder plus systématiquement les critères environnementaux dans ses achats pour qu'ils deviennent durables.