Communauté de communes

Une communauté de communes (CDC) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) français à fiscalité propre, qui prévoit une intégration limitée des communes membres.

Pour un article plus général, voir Établissement public de coopération intercommunale.

Pour les articles homonymes, voir CDC.

Communauté de communes
Administration
Pays France
Type EPCI à fiscalité propre
Nombre de subdivisions 992 (2022)
Exécutif de la collectivité Président de la CC
Création 1992

    Elle est définie comme étant :

    « […] un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave.
    Elle a pour objet d'associer des communes au sein d'un espace de solidarité, en vue de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. »

    — Début de l'article L 5214-1 du code général des collectivités territoriales.[1]

    Par la population comme par le degré de coopération, elle constitue la forme la moins intégrée des EPCI à fiscalité propre, et est conçue pour faciliter la gestion locale de l'espace peu urbanisé.

    Histoire

    Si les syndicats de communes existent depuis 1890 et les syndicats intercommunaux à vocation multiple (SIVOM) depuis le [2], il faut attendre 1992 pour qu'une nouvelle conception de l'intercommunalité fasse place à la liberté de négociation contractuelle et à la libre association de communes. La loi du [3] crée deux nouvelles catégories d'EPCI à fiscalité propre : les « communautés de communes » et les « communautés de villes ». Ces groupements disposent de compétences élargies et sont obligatoirement compétents en matière d'aménagement de l'espace et de développement économique[4]. Cette loi dote, sur le plan fiscal, ces nouvelles structures d'un régime destiné à favoriser une coopération plus intégrée. Aux communautés de communes, mais également aux communautés urbaines et aux districts existant à la date de publication de cette loi, trois régimes sont accessibles :

    • le maintien de la fiscalité additionnelle aux quatre taxes directes locales ;
    • l'instauration d'un régime de taxe professionnelle de zone, à condition de créer et de gérer une zone d'activités économiques ;
    • la création d'une taxe professionnelle d'agglomération avec un taux unique sur l'ensemble du périmètre[5].

    Les communautés de communes exercent ainsi en lieu et place des communes membres un certain nombre de compétences définies par la loi et par leurs statuts. Ce régime juridique a été modifié à plusieurs reprises, notamment par la Loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, puis la loi du 27 février 2002, la loi no  2010-1563 du et enfin la loi no  2015-991 du , dite loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.

    Cette dernière augmente en particulier le seuil démographique pour les communautés de communes de 5 000 à 15 000 habitants, afin d'en diminuer drastiquement le nombre, avec toutefois quatre possibilités d’adaptation[6] :

    • Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à la moitié de la densité nationale (103,4/2, soit 51,7 habitants/km2), et elle doit se situer au sein d’un département dont la densité est elle-même inférieure à cette moyenne nationale de 103,4 habitants/km2). Pour ces communautés, le Préfet pourra pondérer le seuil de 15 000 habitants en fonction d’un tableau préétabli.
    • Lorsque la communauté a une densité démographique inférieure à 30 % de la densité nationale (31,2 habitants/km2). Dans ce cas, seule la densité de la communauté est prise en compte, sans considération de la densité du département. Le système de pondération en fonction de la population n’est pas appliqué.
    • Lorsque l'EPCI à fiscalité propre a plus 12 000 habitants et est issu d’une fusion réalisée entre le et la publication de la loi, soit le . Dans cette hypothèse, l’instruction de la DGCL indique un « délai de repos ».
    • Les EPCI verront aussi leur seuil adapté lorsqu’ils comprennent au moins la moitié des communes en zones de montagne, ou s’il s’agit d’un territoire insulaire.

    Cette loi modifie également les compétences obligatoires et optionnelles attribuées aux différents groupements intercommunaux.

    Nature et dénombrement

    Nature

    La communauté de communes offre une nouvelle conception de l'administration territoriale, en intégrant l'idée de projet là où il n'y avait que de la gestion. En effet, les SIVU ou les SIVOM n'ont d'autre vocation que de gérer des équipements ou infrastructures, souvent de réseau, tels le gaz, l'électricité, l'eau ou les déchets. Une seule et même commune adhère en général à plusieurs structures intercommunales, mais ne peut appartenir qu'à un seul EPCI à fiscalité propre. Une commune peut ainsi être membre d'un ou deux SIVU, d'un SIVOM, d'un SICTOM, d'un syndicat mixte et d'une communauté de communes. Si la communauté de communes acquiert une compétence gérée par une autre intercommunalité, celle-ci est dissoute si elle ne gérait que cette compétence (SIVU), ou est retirée des compétences de ladite intercommunalité, au titre du principe de spécialité et d'exclusivité des EPCI à fiscalité propre.

    Nombre de communautés de communes

    En 2012, il existait 2 361 communautés de communes en France (contre 2 400 en 2007 et 756 en 1995). La loi no 2010-1563 du de réforme des collectivités territoriales impose l'élaboration d'un schéma départemental de coopération intercommunal visant à couvrir l'intégralité du territoire national par des « intercommunalités plus cohérentes », schéma devant être mis en œuvre avant le . En 2014, avec la mise en place de cette réforme, on compte ainsi 1 903 communautés de communes[7]. Au , on dénombre 992 communautés de communes sur les 1 254 EPCI à fiscalité propre[8].

    L'évolution du nombre de communautés de communes depuis 1993 est la suivante :

    AnnéeNombre de
    groupements    		Nombre de
    communes
    regroupées    		Population
    regroupée[Note 1]
    1993[9]193
    1994[9]554
    1995[9]756
    1996[9]894
    1997[9]1 105
    1998[9]1 241
    1999[9]1 34715 18818 032 198
    2000[9]1 53317 54919 255 280
    2001[9]1 73320 07518 562 521
    2002[9]2 03224 45522 259 518
    2003[9]2 19526 90723 698 136
    2004[9]2 28628 40724 480 505
    2005[9]2 34229 16625 133 760
    2006[9]2 38929 74526 084 942
    2007[9]2 40030 08026 475 824
    2008[9]2 39330 24626 596 373
    2009[7]2 39830 74527 497 914
    2010[7]2 40231 22527 509 582
    2011[7]2 37731 29827 404 237
    2012[7]2 36131 23227 169 609
    2013[7]2 22331 42827 322 241
    2014[7]1 90331 24627 401 807
    2015[7]1 88431 11626 906 507
    2016[7]1 84230 15426 044 667
    2017[7]1 01826 74022 814 648
    2018[7]1 00926 42422 448 738
    2019[7]1 00125 92622 184 722
    2020[7]99725 88322 094 182
    2021[7]99525 87122 039 498
    2022[7]99225 79721 867 973

    Création

    La communauté de communes est créée par arrêté préfectoral ou inter-préfectoral, doit concerner un territoire d'un seul tenant et sans enclave, et doit regrouper au moins 15 000 habitants, ce seuil pouvant être abaissé sans pouvoir être inférieur à 5 000 habitants pour les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre :

    « a) Dont la densité démographique est inférieure à la moitié de la densité nationale, au sein d'un département dont la densité démographique est inférieure à la densité nationale ; le seuil démographique applicable est alors déterminé en pondérant le nombre de 15 000 habitants par le rapport entre la densité démographique du département auquel appartiennent la majorité des communes du périmètre et la densité nationale ;

    b) Dont la densité démographique est inférieure à 30 % de la densité nationale ;

    c) Comprenant une moitié au moins de communes situées dans une zone de montagne délimitée en application de l'article 3 de la loi n° 85-30 du relative au développement et à la protection de la montagne ou regroupant toutes les communes composant un territoire insulaire ;

    d) Ou incluant la totalité d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 12 000 habitants issu d'une fusion intervenue entre le et la date de publication de la loi n° 2015-991 du 5 portant nouvelle organisation territoriale de la République[10] ».

    La création d'une communauté de communes doit également favoriser le respect du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale, l'accroissement de la solidarité financière et de la solidarité territoriale, la rationalisation et la réduction du nombre de syndicats de communes et le transfert de leurs compétences à des EPCI à fiscalité propre[11].

    Fonctionnement

    La communauté de communes est gérée par un conseil communautaire ou conseil de communauté, composé de conseillers municipaux des communes membres.

    Chaque commune dispose au minimum d'un siège et aucune commune ne peut avoir plus de la moitié des sièges.

    Jusqu'aux élections municipales de 2014, les conseillers communautaires étaient des conseillers municipaux élus par chaque conseil municipal des communes membres de la Communauté. Ce système était critiqué, étant donnée l'importance des compétences transférées, et l'absence de débat sur ces politiques en raison de l'élection des conseillers communautaires au suffrage indirect. C'est ainsi qu'à l'unanimité, les présidents des communautés se sont prononcés lors des journées communautaires de Strasbourg en 2007 pour l'élection au suffrage universel direct dès 2014, et ce pour renforcer la légitimité des communautés et leur transparence de fonctionnement.

    La loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a prévu que les conseillers communautaires des communes de plus de 3 500 habitants seront élus au suffrage universel direct, dans le cadre des élections municipales. Les représentants des communes de plus petite taille resteront élus en leur seins par les conseils municipaux. Ces dispositions ont été modifiées par la loi du 17 mai 2013[12], qui a défini le régime suivant :

    Depuis les élections municipales de 2014, chaque commune est représentée au conseil communautaire par un nombre de représentants tenant compte de sa population défini aux articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales[13] :

    • commune de moins de 1 000 habitants : les représentants de la commune au conseil communautaire sont les membres du conseil municipal désignés dans l'ordre du tableau (le maire puis les adjoints)[14]. Il n'y a donc pas d'élection directe de leurs représentants au conseil de l'intercommunalité dont elles sont membres, mais, en fonction du nombre de représentants attribués à la commune, le maire, des maires-adjoints et éventuellement des conseillers municipaux sont de droit membres du conseil communautaire ;
    • commune de plus de 1 000 habitants : les conseillers communautaires sont élus lors des élections municipales, en même temps et sur la même liste de candidats que les conseillers municipaux. Les bulletins de vote de ces communes comprennent, dans leur partie gauche, la liste des candidats au conseil municipal, et, dans la partie droite, la liste des candidats au conseil communautaire[15].

    Compétences

    Conformément aux dispositions de l'article L. 5214-16 du CGCT, la communauté de communes exerce des compétences obligatoires et des compétences optionnelles, ainsi que des compétences supplémentaires qui lui sont transférées par les communes membres.

    Le conseil communautaire peut également choisir des compétences facultatives qu'il définit lui-même, après accord des communes membres. De plus, la communauté de communes peut, avec accord du département, exercer directement certaines compétences d'action sociale qui relèvent normalement de celui-ci.

    Elle peut se donner compétence en matière de droit de préemption urbain, notamment en matière de politique locale de l'habitat, ou recevoir délégation du département pour exercer des fonctions d'aide sociale.

    Les communes peuvent, par ailleurs, transférer ou déléguer à la communauté d'autres compétences.

    L'exercice de certaines compétences nécessite que soient définies les actions et équipements « reconnus d'intérêt communautaire ». Cette déclaration d'intérêt communautaire[16] résulte du vote d'une majorité qualifiée des conseils municipaux[17], ce qui est une différence fondamentale par rapport au régime des communautés d'agglomération, où cette déclaration d'intérêt communautaire est faite par une délibération du conseil communautaire prise à la majorité des deux tiers du conseil de la communauté d'agglomération[18], donnant ainsi un pouvoir important aux instances communautaires.

    À partir du moment où les compétences sont transférées à la communauté, les communes ne peuvent plus les exercer, sauf en matière de logement social, où la commune et l'intercommunalité peuvent toutes deux intervenir pour financer des opérations ou en garantir les emprunts[19].

    Conséquences de la loi ALUR du 24 mars 2014

    La loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové no 2014-366 du , dite loi ALUR, fait évoluer de manière significative les compétences en matière d'urbanisme, les règles et les documents d'urbanisme. Elle transfère en particulier la compétence « documents d'urbanisme et de planification » aux intercommunalités[20] :

    • les communautés de communes pour l'élaboration et l'évolution des SCOT ;
    • les communautés de communes et les communautés d'agglomération pour les PLU (ou documents en tenant lieu) et les cartes communales.

    Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent opter pour un transfert volontaire de compétence, par délibération entre le et le , dans les conditions définies par l'article L5211-17 du Code général des collectivités territoriales. Dans le cas contraire, le transfert interviendra de fait le , sauf si un quart des communes représentant au moins 20 % de la population s'y oppose par délibération, entre le et le [20].

    Conséquences de la loi NOTRe du 15 août 2015

    La loi portant nouvelle organisation territoriale de la République promulguée le fait évoluer les compétences des intercommunalités, aussi bien obligatoires qu’optionnelles, avec des incidences sur l’articulation avec les syndicats intercommunaux ou mixtes. Concernant les communautés de communes, les modifications concernant les compétences obligatoires sont les suivantes[21] :

    • L’intérêt communautaire des zones d’activités économiques est supprimé. Ces zones font désormais l’objet d’un transfert complet.
    • Ajout d’une notion d’intérêt communautaire pour la politique locale du commerce et le soutien aux activités commerciales, avec le maintien d’une ligne de partage possible entre les communes et la communauté de communes.
    • La promotion du tourisme, dont la création d’offices du tourisme, avec des modalités d’organisation des offices du tourisme organisées par la loi. Néanmoins, les stations de tourisme classées peuvent conserver leur compétence tourisme et leur office de tourisme après la modification de la loi NOTRe par la loi Montagne II[22].
    • L’aménagement, l’entretien et la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, avec une application prévue également au .
    • La collecte et le traitement des déchets, avec aussi une application au .
    • La gestion des milieux aquatiques, dont l’application initialement prévue pour 2016 est reportée au .
    • L’assainissement et l’eau, qui deviendront une compétence obligatoire à compter du .

    Concernant les compétences optionnelles, au moins trois compétences devront être choisies parmi neuf jusqu’au , et ensuite parmi sept, en raison d’un basculement de certaines compétences. Les compétences optionnelles regroupent la création et la gestion des maisons de service public avant le , ainsi que l’assainissement et l’eau, qui seront optionnels jusqu’au . En effet, elles deviendront ensuite des compétences obligatoires[21].

    L'évolution des compétences obligatoires et optionnelles de l'application de la Loi NOTRe pour les communautés de communes se traduit par le tableau suivant :

    Types de compétencesAvant la promulgation de la loi NOTRe
    (avant le 7 août 2015)    		Après la promulgation de la loi NOTRe
    (après le 7 août 2015)
    Ensemble des communautés de communes (L. 5214-16 du CGCT)[23]
    Principes2 compétences obligatoires + 1 optionnelle parmi 5[24]7 compétences obligatoires + 3 optionnelles parmi 9[25]
    Compétences obligatoires1. Aménagement de l’espace1. Aménagement de l’espace dont le Plan local d'urbanisme intercommunal (PLUI) sauf opposition des communes
    2. Développement économique2. Développement économique : actions intéressant l’ensemble de la communauté (création entretien des zones d’activités + politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire + promotion du tourisme dont la création d’office de tourisme, zones d’activités touristiques avant le 01/01/2017)
    3. Aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage
    4. Collecte et traitement des déchets (avant le 01/01/2017)
    5. Gestion des milieux aquatiques et préventions des inondations (à compter du 01/01/2018)
    6. Assainissement (à compter du 01/01/2020)
    7. Eau (à compter du 01/01/2020)
    Compétences optionnelles1. Protection et mise en valeur de l’environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie1. Protection et mise en valeur de l’environnement et soutien aux actions de maîtrise de la demande d’énergie
    2. Politique du logement et du cadre de vie2. Politique du logement et du cadre de vie
    3. Création, aménagement et entretien de la voirie3. Création, aménagement et entretien de la voirie
    4. Construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire ,4. Construction, entretien et fonctionnement d‘équipements culturels et sportifs et d’équipements de l’enseignement préélémentaire et élémentaire d’intérêt communautaire
    5. Action sociale d’intérêt communautaire5. Action sociale d’intérêt communautaire qu’elle peut confier en tout ou partie à un CIAS.
    6. Création et gestion des maisons de services publics (avant le 01/01/2017).
    7. Assainissement jusqu’au 01/01/2020.
    8. Eau jusqu’au 01/01/2020.
    9. Politique de la ville (s’il y a un contrat de ville).
    Communautés de communes éligibles à la "DGF bonifiée"[Note 2] (L. 5214-23-1 du CGCT)[26]
    Principes1 condition supplémentaire : exercer 4 compétences parmi les six listées ci-dessous[24]1 condition supplémentaire : exercer 8 compétences parmi les douze listées ci-dessous[25]
    Compétences optionnelles supplémentaires1. Aménagement de l’espace : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur, zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire1- Développement économique
    • Aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire; promotion du tourisme dont la création d’offices de tourisme (avant le 01/01/2017).
    2. Développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d’intérêt communautaire ; actions de développement économique d’intérêt communautaire 2 - Aménagement de l’espace communautaire
    • Schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur et à compter du 01/01/2018 PLUI ou document d’urbanisme en tenant lieu
    • Zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire.
    3. Élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés3 - Aménagement ,entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage (avant le 01/01/2017).
    4. Politique du logement social d’intérêt communautaire et action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées4 - Création et gestion des maisons de services au public (d’ici le 01/01/2017).
    5. Création, ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire5 - Création ou aménagement et entretien de la voirie d’intérêt communautaire.
    6. En matière de développement et d’aménagement sportif de l’espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d’intérêt communautaire.6 - Politique du logement social d’intérêt communautaire et action, par des opérations d’intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées.
    7 - Collecte et traitement des déchets (d’ici le 01/01/2017).
    8 - Construction ou aménagement et entretien des équipements sportifs d’intérêt communautaire.
    9 - Assainissement collectif et non collectif.
    10 - Eau (à compter du 01/01/2020).
    11 - Politique de la ville (si contrat politique de la ville).
    12- Gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations (à compter de 2018).

    Ressources fiscales

    La Communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

    Afin de financer l'exercice de ses compétences, la communauté de communes peut opter pour :

    • la fiscalité professionnelle unique (CET) – qui a remplacé la taxe professionnelle unique – qui assure une péréquation fiscale des ressources dégagées par les entreprises sur les zones d'activité, au bénéfice des communes plus résidentielles ;
    • une fiscalité additionnelle, l'EPCI prélevant, en plus des communes, une partie des impôts ménages : taxe d'habitation, taxe foncière sur le bâti, taxe foncière sur le non bâti et contribution économique territoriale. Ces quatre taxes sont ce que l'on appelle communément les impôts locaux ;
    • une fiscalité mixte mêlant fiscalité professionnelle unique et fiscalité sur les ménages[27].

    Notes et références

    Notes
    1. Population totale légale en vigueur l'année N (millésimée N-3) hors Mayotte. Pour les années antérieures à 2009, c'est la population totale au de l'année, établie par les recensements généraux et le cas échéant les recensements complémentaires.
    2. Communauté en fiscalité professionnelle unique ayant entre 3 500 et 50 000 habitants (ou moins de 3 500 habitants si en zone de revitalisation rurale de montagne ayant au moins 10 communes dont le chef-lieu de canton ou la totalité des communes du canton) ou (plus de 50 000 habitants n’ayant pas de ville centre ou chef lieu de département de plus de 15 000 habitants.

    Références
    1. Début de l'article L 5214-1 du code général des collectivités territoriales., sur Légifrance
    2. L’intercommunalité en France, p. 9.
    3. Loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République
    4. L’intercommunalité en France, p. 11.
    5. L’intercommunalité en France, p. 12.
    6. « Les principales incidences de la loi NOTRe en matière d’intercommunalité », sur http://www.mairieconseils.net/, (consulté le ), p. 3
    7. DGCL, « Bilan statistique 2022 » [PDF] (consulté le )
    8. DGCL, « Cartographie des EPCI à fiscalité propre » (consulté le )
    9. DGCL, « Bilan statistique 2008 » [PDF] (consulté le )
    10. III-1 de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue de la Loi NOTRe, sur Légifrance
    11. Points III-2 et suivants de l'article L. 5210-1-1 du CGCT
    12. Loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral.
    13. articles L. 5211-6-1 et L. 5211-6-2 du code général des collectivités territoriales.
    14. art L. 257273-11 du code électoral
    15. Article R. 117-4 du code électoral
    16. Voir une description de la notion d'intérêt communautaire sur le site du Minefi.
    17. Article L 5214-16 IV et L 5211-5 II du code général des collectivités territoriales.
    18. Point II de l'article L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales, sur Légifrance.
    19. Article L. 2252-5 du Code général des collectivités territoriales, sur Légifrance
    20. EPF de l'Ain, « Loi ALUR : impact sur les documents et les compétences en matière d'urbanisme », sur http://www.epf01.fr/ (consulté le ).
    21. « Les principales incidences de la loi NOTRe en matière d’intercommunalité », sur http://www.mairieconseils.net/, (consulté le ).
    22. « Renouvellement des stations class%E9es de tourisme. - Portail territorial », sur www.territorial.fr (consulté le ).
    23. Art. L. 5214-16 du Code général des collectivités territoriales
    24. « Les communautés de communes (Guide 2006) », sur http://www.collectivites-locales.gouv.fr/ (consulté le )
    25. « L’intercommunalité et la Loi NOTRe du 7 août 2015 », sur http://www.mairieconseils.net/, (consulté le )
    26. Art. L. 5214-23-1 du Code général des collectivités territoriales
    27. « Les conséquences de l’intercommunalité sur la fiscalité des communes », Intercommunalité, sur http://www.collectivites-locales.gouv.fr, DGCL - Ministère de l'intérieur, (consulté le ).

    Annexes

    Articles connexes

    Bibliographie
    Ouvrages
    • Marie-Christine Steckel-Assouère, Regards croisés sur les mutations de l'intercommunalité, Paris, L'Harmattan, coll. « Grale », , 484 p. (ISBN 978-2-343-03033-3)
    Rapports
    • Cour des comptes, L'intercommunalité en France, Paris, Journaux officiels, , 370 p. (lire en ligne)
    • Cour des comptes, Bilan d'étape de l'intercommunalité en France, 2008, Paris, Cour des comptes, (lire en ligne).

    Liens externes
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    • Portail des intercommunalités de France
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