Plan de prévention des risques

Dès 1935, l'article 2 du décret-loi du 30 octobre 1935 prévoit des plans de surfaces submersibles, (PPS) pour gérer le risque d'inondation ; ces plans valent servitude d’utilité publique affectant l'usage du sol et permettent à l'administration de s'opposer à toute action ou ouvrage susceptibles de faire obstacle au libre écoulement des eaux ou à la conservation des champs d’inondation.

En 1982, la loi n°82-600 du 13 juillet 1982 prévoit dans en son article 5 des Plans d'Exposition aux Risques Naturels prévisibles (PER), qui sont arrêtés par le préfet après enquête publique et avis des conseils municipaux des communes concernées; ces plans impliquent déjà des servitudes d'utilité publique et sont annexés au Plan d'Occupation des Sols (aujourd'hui PLU), ils délimitent les zones de risques d'inondation, mouvement de terrain, avalanches et séismes. Les plans de surfaces submersibles (PSS) de la loi du 30 octobre 1935 valent PER.

En 1987, la loi n°87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'indemnisation des victimes de catastrophes naturelles, renouvelle les PER dans son article 42. Ils listent des mesures de prévention, protection et sauvegarde des personnes et des biens à mettre en œuvre, pour supprimer ou limiter les impacts négatifs des événements exceptionnels. Des sanctions sont prévues pour non-respect des prescriptions du plan.

En 1995, la loi n^o 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier remplace les PSS, les PER, ainsi que les périmètres R111-3 (périmètres établis pour la prévention d'un risque en application d'un ancien article R111-3 du code de l'urbanisme) par les Plans de Prévention des Risques Naturels prévisibles (PPRN). Sa procédure d’élaboration est plus légère que celle des anciens plans. Les PER valent PPR (article 40-7).

A la suite de la catastrophe de l'explosion de l'usine AZF en 2001, le Parlement a voté la loi n^o 2003-699 du 30 juillet relative à la prévention des risques technologiques et naturels, dite loi Bachelot instaurant la prescription de Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)[2]^,[3]par arrêté du préfet afin de dessiner des zones particulières exposée à un risque dit technologique.

Cette même loi du 30 juillet 2003 consolide le PPRN[4] et renforce la concertation avec les acteurs locaux (qui était possible mais non obligatoire), et fait de l'enquête publique une enquête «Bouchardeau» (cf. Loi n^o 83-630 du 12 juillet 1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l'environnement).

En 2006, les compétences d'élaboration nécessaires sont mobilisables et coordonnées au sein des DRIRE puis transférés aux DREAL où sont créées des cellules régionales spécialisées, aidées par des pôles interrégionaux "risques accidentels"[5]. Le 30 juin 2011, un décret[6] redéfinit la procédure d'élaboration, de révision et de modification des PPRN.Le 13 octobre 2015, le Conseil économique, social et environnemental, CESE publie une sorte de mode d'emploi des PPR (133 pages)[7].

En applications des articles R125-9 à R125-14[8] du code de l'environnement, les communes relevant d'un PPRN ou d'un PPRT ont l'obligation d'informer les habitants de la commune qu'ils sont exposés à des risques majeurs. Le préfet du département tient un dossier sur les risques majeurs comprenant l'inventaire de toutes les communes concernées avec la nature des risques encourus, les maires édictent par la suite un Document d’Information Communal sur les Risques Majeurs.

L'article R125-11 précise que " L'information donnée au public sur les risques majeurs comprend la description des risques et de leurs conséquences prévisibles pour les personnes, les biens et l'environnement, ainsi que l'exposé des mesures de prévention et de sauvegarde prévues pour limiter leurs effets ". Les modifications récentes par décret impliquent très certainement la volonté de mise en conformité avec l'article 7 de la Charte de l'environnement.

Ils sont établis sous l'autorité du préfet, et délimitent, à échelle communale ou intercommunale, des zones exposées aux risques naturels prévisibles tels les tremblements de terre, les inondations, les avalanches ou les mouvements de terrain. Ils fixent des mesures de prévention des risques et de réduction des conséquences ou visant à les rendre supportables, tant à l’égard des biens que des activités implantées ou projetées. En particulier, ils veillent à éviter les obstacles à l'écoulement des eaux et à ce qu'on ne restreigne pas de manière nuisible les champs d'inondation (zones d'expansion naturelle des crues).

Le régime applicable est codifié aux articles L562-1 à L562-9[9] et R562-1 à 20[10] du code de l'environnement ; l'article L562-1 dispose que,

« I.- L'État élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones »

II.- Ces plans ont pour objet, en tant que de besoin :

1° De délimiter les zones exposées aux risques, en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, (...) afin de ne pas aggraver le risque pour les vies humaines ou, dans le cas où (...) pourraient y être autorisés, prescrire les conditions dans lesquelles ils doivent être réalisés, utilisés ou exploités ;

3° De définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises, dans les zones mentionnées au 1° et au 2°, par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers ; (...)

Il s'agit d'un document rédigé par les services de l'État annexé au Plan Local d'Urbanisme; les prescriptions sont des servitudes d'utilités publique et donc opposable aux tiers, le non-respect des prescriptions engendre les sanctions pénales prévu à l'article L480-4 du code de l'urbanisme.

L'inventaire des zones impliquant des risques connus permet de mettre en place une politique d’utilisation et d'occupation des sols influant nécessairement sur l'aménagement des territoires, que ce soit à l'échelle communale ou intercommunale.

A la suite de la catastrophe de l'explosion de l'usine AZF en 2001, le Parlement a voté la loi n^o 2003-699 du 30 juillet relative à la prévention des risques technologiques et naturels, dite loi Bachelot instaurant la prescription de Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)[2]^,[3]par arrêté du préfet afin de dessiner des zones particulières exposée à un risque dit technologique.

Cette initiative est destinée à combler le vide juridique dans les cas où les installations dangereuses soumise à la directive dites SEVESO ont été rattrapées par l’urbanisation croissante des métropoles.

Ainsi, la loi précitée complète les dispositions existantes du Titre 1er du Livre V du code de l’environnement relatifs aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) par l'insertion de l'article L. 515-15[22] disposant que,

L'Etat élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue à l'article L. 515-36 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu.

Ainsi, pour tout site classé Seveso à «hauts risques» (dits AS), le préfet prescrit un PPRT où es servitudes prescrites varient à l'appréciation du préfet selon l'étude de danger préalable en fonction du type de risque, de sa gravité ou encore de sa probabilité de réalisation. Ce volet PPRT comprend aussi d'une part un net renforcement du rôle des CHSCT en cherchant à réduire le risque à la source et, d'autre part, une concertation renforcée par le truchement des CLIC (comité local d'information et de concertation), associant industriels, collectivités, associations et services de l'État. Le PPRT peut s'étendre sur 30 ans.

Au même titre que les PPRN, les prescriptions du PPRT peuvent:

• Déterminer des zones à l’intérieur desquelles les constructions, aménagement ou extensions sont soumises à interdictions ou à autorisation spéciale permettant leur construction, utilisation ou exploitation. Dans ces zones, un droit de préemption peut être institué, c’est ce que l’on appelle les zones de maîtrise de l’urbanisation future, codifiées à l’article L. 515-16 C. env.
• Déterminer des zones dites de prescriptions relatives à l’urbanisation existante, à l’intérieur desquelles les plans peuvent délimiter des zones de délaissement et des secteurs d’expropriation en raison de l’existence de « risques importants d’accident à cinétique rapide présentant un danger grave/très grave pour la vie humaine ». Au sein de ces zones de prescription, le PPRT peut également prévoir des mesures de protection des populations lorsqu’il s’agit de l’aménagement, l’utilisation, l’exploitation des constructions, ouvrages, voies de communication, etc, existant à la date d’approbation du plan.
• Donner de simples recommandations aux propriétaires, exploitants et utilisateurs.

Il introduit un droit nouveau de délaissement des propriétaires de biens immeubles dans certains périmètres de risques.

Une consultation des conseils municipaux des communes concernées et une enquête publique sont organisées.

La loi Grenelle II du 12 juillet 2010 a permis de réduire le périmètre des secteurs susceptibles d'être frappés d'inconstructibilité ou d'expropriation.

Aux termes de l'article R. 515-41, I, 1°, du code de l'environnement, dans sa rédaction antérieure au 8 mai 2017, les PPRT devaient contenir une note de présentation décrivant les installations ou stockages à l'origine des risques, la nature et l'intensité de ceux-ci et exposant les raisons ayant conduit à délimiter le périmètre d'exposition aux risques.

Par la réforme de l'évaluation environnementale par l'ordonnance du 1er janvier 2013, le projet de PPRT fait l'objet d'une évaluation environnementale après un examen « au cas par cas », comme tout projet ayant une potentiel incidence sur l'environnement.

Les PPRT sont financé par l'état, les collectivités territoriales et les exploitants à l’origine du risque. Lorsque le périmètre d'étude du PPRT s'étend sur plusieurs départements, l'arrêté est pris conjointement par les préfets de ces départements. Le préfet du département le plus exposé est chargé de conduire la procédure (C. envir., art. R. 515-40, I, al. 1^er et III). A l'issue de ces consultations et de l'enquête publique, le projet de PPRT, éventuellement modifié, est approuvé par arrêté préfectoral.

Au 1^er janvier 2010, seuls 273 PPRT avaient été lancés et 28 approuvés. Au 1^er septembre 2010, 50 PPRT avaient été approuvés par les préfets et 335 prescrits (après arrêt du périmètre) sur les 420 prévus (pour un investissement de 200 à 300 millions d'euros de la part des industriels selon le ministère qui estime que 3 milliards d'euros sont en outre nécessaires aux mesures foncières (expropriations, délaissements), à financer par l'État, les exploitants et les collectivités locales percevant la contribution économique territoriale (1/3 des coûts pour chacun).
Le ministère vise 60 % des PPRT approuvés avant fin 2011 (contre 80 % initialement prévus). Le délai maximum de 18 mois entre prescription et mise en œuvre, fixé par la loi, est en réalité porté à 36 mois. Près de 2 000 études de dangers ont été faites entre mi-2007 et mi 2010. La loi Grenelle 2 a en 2010 augmenté les aides aux travaux pour les travaux de renforcement des résidences principales construites autour d'usines Seveso seuil haut (crédit d'impôt à 40 % du montant de ces travaux, contre 15 % auparavant, avec un plafond de 30 000 euros), mais les propriétaires bailleurs ne sont pas aidés[23]

Une circulaire du Ministère de l'Écologie du 11 avril 2013 (publiée le 30 avril) accompagne un plan d'actions national présenté le 11 avril par Delphine Batho. Il impose un planning d'approbation des PPRT qui ont pris du retard (la loi date du 30 juillet 2003, soit près de 10 ans avant). La circulaire vise 75 % des PPRT approuvés dans chaque région en 2013 et 95 % à la fin de 2014[5]. Selon la ministre, les études techniques et les démarches de réduction des risques à la source sont presque partout terminées et la concertation avec les collectivités, les industriels et les associations est lancée. Des financements sont proposés pour différentes mesures des PPRT (avec un financement par défaut pour les mesures foncières), préfigurant une évolution législative (avant fin 2013) inscrivant le financement complémentaire des travaux prescrits aux riverains par les collectivités et les industriels à l'origine des risques à hauteur de 25 % chacun. Des « task force » sont pilotées par chaque direction départementale des territoires (DDT) pour cela. Un accompagnement des riverains et collectivités concernés par des travaux prescrits par les PPRT sera testé, en partenariat avec les « opérateurs logement » avec une participation envisagée des programmes locaux de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH)[5].

Selon les derniers chiffres disponibles, en février 2020, 385 plans sur 390 prescrits ont été approuvés.