Subdivision territoriale

La définition du concept de subdivision territoriale doit être discutée, puisqu’elle peut s’exercer à diverses échelles. En effet, une subdivision peut concerner autant d’objets que le concept de territoire désigne. Ainsi, du générique au spécifique, il peut s’agir de la subdivision d’une région, aussi bien que de l’espace de souveraineté d’un État.

De même, la notion de subdivision territoriale recèle souvent des enjeux de taille. En effet, si les raisons de subdiviser paraissent objectives, sa mise en œuvre politique s’avère souvent complexe et nécessite un arbitrage. Les ensembles tracés peuvent l’être selon divers critères de cohérence. Même si la subdivision du territoire s’opère souvent selon des critères fonctionnels, l’histoire, les jeux de pouvoir ou de simples logiques administratives peuvent dicter le tracé de cette subdivision. Ainsi, cohérent selon un critère précis, la même subdivision pourra paraître absurde d’un autre point de vue.

Il faut également dénoncer l’existence du mythe du « territoire idéal » qui se cache parfois derrière le processus de subdivision territoriale. En effet, les tentatives de subdivisions fonctionnelles s’efforcent souvent de constituer cet ensemble idéal, oubliant la complexité du territoire en question.

De plus, une subdivision pertinente à une certaine époque peut se révéler inadéquate face à l’épreuve du temps. Elle comporte donc un aspect éphémère qui pousse au redécoupage du territoire lorsqu’elle devient désuète. Pourtant, malgré la nature théoriquement dynamique de ce processus, sa complexité fait que des sous-ensembles, désormais dépassés, persistent dans le temps.

La subdivision territoriale n’est pas un processus nouveau. Les Grecs déjà faisaient la distinction entre l’Œcoumène, la Terre habitée, et le territoire qui leur était inconnu[1]. L'Œcoumène faisait alors l'objet de subdivisions, de l'orde de la nation.

De même, les Romains ont soigneusement constitué un cadastre des propriétés, subdivisant ainsi le territoire en parcelles et répertoriant ce qui était administrativement pertinent pour le prélèvement de l’impôt.

Subdivision du territoire africain à la règle, comme en Égypte

M. Foucher, dans L’obsession des frontières évoque quatre grands moments de subdivision du monde[2]. Lors des grandes découvertes, le nouveau monde fut subdivisé de façon arbitraire entre Portugais et Espagnols, lors du traité de Tordesillas. Moins connu, le même processus eut lieu en Asie, à la suite de la circumnavigation de Magellan (traité de Saragosse). Même si M. Foucher y voit les origines d’une toute première mondialisation, il s’agit également d’un partage du territoire à découvrir. La fin du XIX^e siècle fut marquée par « le découpage » de l’Afrique, lors de la conférence de Berlin. En effet, les États européens ont véritablement subdivisé le territoire africain en y traçant des ensembles, à priori, selon leurs rapports de force et sans tenir compte des populations qui y vivaient. Cela donna lieu à de véritables découpages « à la règle », comme en Égypte. Le rideau de fer et la guerre froide provoquèrent également des subdivisions territoriales. Le découpage de la ville de Berlin en quatre secteurs d’occupation est connu de tous, mais les implications du rideau de fer furent plus profondes. À l’échelle du monde d’abord, une distinction se fit entre pays développés, pays communistes et pays en voie de développement. En Europe, les frontières ont été modifiées par les accords Yalta-Potsdam et le Tiers monde a subi les conséquences de ces tensions jusque dans ses territoires. Ainsi, la décolonisation entraîna la formation de frontières sur les anciennes subdivisions territoriales entre pays occidentaux. Finalement la chute du mur de Berlin en 1989 a entraîné une réorganisation de la subdivision des territoires, souvent, selon des tracés qui existaient antérieurement.

Les pratiques évoquées ici ne prétendent pas constituer un historique exhaustif de subdivision territoriale. Ce qui est essentiel, c’est de noter que de tout temps, le territoire a été subdivisé, quelles que soient les raisons de ces subdivisions et les échelles auxquelles elles s’opèrent.

Dans un tel sujet, il est également important de séparer les États fédéraux des autres formes d’États, en ce qui concerne la division de leur territoire. En effet, historiquement, les États fédéraux n’ont en général pas eu à subdiviser leur territoire, car l’État central résulte de l’agrégation progressive d'entités qui l’ont créé. Citons ici l’exemple de la Suisse (qui a été constituée par les cantons), l’exemple de l’Allemagne (instituée par les Länder), ou encore l’exemple des États-Unis (grâce aux États). Ainsi, dans ces structures fédérales, la subdivision territoriale était déjà réalisée, par défaut, sans que ces sous-ensembles soient fixes pour autant. Dans les autres formes d’État, la division territoriale restait encore à faire : ainsi, l’action a été entreprise par l’État central. Toutefois, cette séparation entre ces deux types de régime politique ne constitue pas une vérité absolue au regard de la diversité des situations territoriales dans le monde. Cette distinction ne permet que de faire un modèle très général.

Les moyens utilisés pour exprimer et rendre effective la subdivision territoriale dans l’espace sont divers. Néanmoins, les frontières et les limites pouvant être considérées comme le résultat du processus de subdivision territoriale, il convient de se référer à ces deux concepts géographiques pour comprendre les enjeux qu’ils impliquent.

L’histoire nous le suggère, le processus de subdivision territorial peut découler de raisons très diverses. Il existe de nombreux critères qui poussent à tracer des sous-ensembles dans un territoire donné. La cohérence de cette subdivision peut provenir de critères de types fonctionnels, mais également avoir des origines historiques, administratives ou politiques. Dans les faits, la subdivision du territoire est rarement basée sur un seul critère, au contraire, il s’agit souvent de raisons imbriquées. De même, les ensembles formés peuvent paraître homogènes, ou à l’inverse s’appuyer sur des complémentarités.

Depuis la chute du bloc de l’Est et la dissolution de l’URSS en 1991, la mondialisation est au centre des enjeux pour la grande majorité des États-nations. Pour ceux-ci, il s’agit de bien s’intégrer sur la scène internationale dans une logique de performance économique. Hormis quelques régions pour l’instant encore à la marge du phénomène, la mondialisation concerne aujourd’hui tous les États du monde entier.

Dans cette logique de mondialisation, le territoire national n’est plus l’échelle de référence. Au contraire, on assiste à l’émergence sur cette scène internationale de nouveaux acteurs infra nationaux comme les régions, les cantons, ou encore les communes. Ainsi, l’État central ou fédéral peut être tenté de redécouper son espace national afin que ses régions nouvelles s’intègrent dans la mondialisation et y jouent un rôle important. Il s’agit pour ces régions d’attirer le plus d’investissements extérieurs, dans un contexte international de plus en plus compétitif. C’est une logique que l’on retrouve actuellement dans passablement de pays à travers le monde. Nombreux sont par exemple les pays européens (Danemark, Pays-Bas, …) qui ont décidé de redécouper leur territoire récemment, afin de favoriser leurs régions sur la scène internationale. L’État tend donc à perdre de ses prérogatives face aux acteurs infra nationaux, même si l’actuelle crise économique peut contredire cette affirmation. À l’inverse, on constate une émergence du couple mondial/local[11]. En effet, plus la mondialisation s’affirme et monte en puissance, plus le local tend à s’affirmer en réaction pour ne pas être marginalisé. On constate par exemple un phénomène de spécialisation des régions. On peut donc dire que la mondialisation influence directement la montée du régionalisme[12].

Toutefois, ce processus prend une forme totalement différente selon le continent étudié. En Europe, il s’agit d’un système de gouvernement régional à niveaux multiples. En Amérique du Nord, au contraire, il s’agit d’un système centré autour des États-Unis et pratiquant la division du travail entre les États. En Asie et en Océanie, les États se fondent sur un système de coopération régionale naissant, et donc pas encore totalement développé, centré essentiellement autour du marché[13], qui organise les rapports territoriaux.

Les NUTS 3, une subdivision territoriale fine de l'UE

L’exemple de l’Union européenne est particulier car il s’agit, à ce jour, du seul organisme supranational qui a pu subdiviser son territoire, en étroite collaboration avec ses États membres. Ces découpages sont appelés « NUTS » (nomenclatures d’unités territoriales statistiques en français), et ont été établis par Eurostat (l’office statistique de l’Union européenne) en 1981.

L’Union européenne a divisé les pays de l’Espace économique européen (membres de l’Union européenne et pays de l’AELE) en régions appelées NUTS. Il existe trois étages, soit les NUTS 1, 2 et 3. Il s’agit avant tout d’un découpage à usage statistique (pour récolter des données sur ces régions), ils n’ont donc aucune utilité sur le plan administratif ou dans d’autres domaines. Les NUTS 1, soit les plus grandes entités, doivent comprendre entre 3 et 7 millions d’habitants. Les NUTS 2, catégorie intermédiaire, englobent entre 800 000 et 3 millions d’habitants. Les NUTS 3, quant à elles, sont comprises entre 150 000 et 800 000 personnes. Malgré tout, ces catégories restent très contestées, car dans les faits, ces critères ne sont pas respectés. De plus, les États influencent très fortement le découpage des NUTS et peuvent aisément manipuler la répartition territoriale, et donc les statistiques qui en résultent, afin d’attirer d’éventuels investissements de l’Union européenne dans certaines de leurs régions.

Le cas berlinois après la seconde guerre mondiale est un très bon exemple de ce que peut être la subdivision territoriale.

En 1945, alors que l'Allemagne nazie vient d'être vaincue, se pose la question allemande. Que faire de ce pays que les alliés (États-Unis, France, Royaume-Uni, URSS) occupent ? Doit-on redonner une autonomie plus ou moins grande à l'Allemagne ?

Division de Berlin après la seconde guerre mondiale, selon les rapports de pouvoir entre États

Après la capitulation, l'Allemagne est partagée entre quatre zones d'influence, dirigées chacune par une grande puissance. À Berlin, en pleine zone d'influence soviétique c'est exactement la même situation qui se produit. Cette division du territoire est donc particulière : l'URSS contrôle les territoires qu'elle a occupés, alors que les autres alliés se partagent leur conquête. Berlin, elle, est partagée artificiellement entre les Alliés pour que chacun ait une emprise sur la capitale, et donc sur l'Allemagne.

Le découpage de Berlin, et de manière plus générale celui de l'Allemagne, est la conséquence territoriale directe du début de la guerre froide. Les États-Unis, la France, et le Royaume-Uni, ne veulent pas d'une Allemagne affaiblie. Ils veulent d'un pays qui puisse rejouer un rôle important dans le commerce international, et surtout agir comme rempart contre le communisme. Les soviétiques quant à eux ne veulent pas partager l'Allemagne, mais veulent une nation allemande forte, qui serait sous leur influence.

Ces divergences entre l'Ouest (les pays capitalistes) et l'Est (les pays communistes) vont se matérialiser sur le territoire et ne vont que renforcer la division territoriale. Les deux camps vont progressivement couper les ponts (Américains, Britanniques et Français qui fusionnent leurs zones, émergence de deux monnaies différentes, blocus de Berlin par l'URSS, construction du mur de Berlin, etc.), jusqu'à ce que finalement, les deux zones deviennent deux pays différents, avec d'un côté la République fédérale d'Allemagne, et de l'autre la République démocratique allemande[14]. Après la chute du mur de Berlin, cette subdivision territoriale n’a plus lieu d’être, et tant Berlin que l’Allemagne sont réunifiés dans un seul État allemand.

Dans ce cas présent, il s’agit donc d’une subdivision territoriale dictée par les rapports de pouvoir entre les États. Cette partition n’a fait que se renforcer par l’omniprésence de ces mêmes rapports de pouvoir.