Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad

El primer cargo de Alto Representante del Consejo para la PESC fue creación del Tratado de Ámsterdam, si bien la política exterior y de seguridad común propiamente dicha era un concepto vigente desde Maastricht. La escasa visibilidad de este peculiar área de la acción política europea, conocida como segundo pilar, y la confusión que causaba en las relaciones internacionales la profusa representación diplomática de la Unión Europea desde la entrada en vigor de este último tratado en 1993, empujó a los líderes europeos a promover su institucionalización con razón de las reformas de Ámsterdam. Así, se acordó la creación del puesto de Alto Representante del Consejo para la PESC, que recaería en el Secretario General del Consejo, a la sazón el diplomático alemán Jurgen Trumpf. Pero la intención era desde un principio la de asociar este nuevo cargo a una cara conocida, una persona con peso político propio y experiencia en las relaciones internacionales.[15]

Examinados estos requisitos, las nuevas funciones recayeron en el español Javier Solana quien había sido ministro en varios de los gobiernos socialistas de Felipe González en España, haciéndose cargo sucesivamente de las carteras de Cultura, Educación y Portavocía del Gobierno y, finalmente, Asuntos Exteriores, departamento este que dirigió durante casi cuatro años. Al cabo de este tiempo, Solana fue promovido a la política internacional con el apoyo de Felipe González y del entonces Presidente de los Estados Unidos, el demócrata Bill Clinton, con los que mantenía un estrecho vínculo personal, siendo designado en 1992 Secretario General de la OTAN, puesto desde el que acordaría y coordinaría el bombardeo sobre Yugoslavia.[16]

La experiencia de Solana en la arena internacional, y muy particularmente en asuntos de seguridad global, supusieron un bastión sobre el que pudo apoyarse en sus primeros tiempos la PESC, que por lo demás carecía de una plataforma propia sobre la que poder despegar políticamente, más allá de los contactos internacionales de su jefe. Además, su conocimiento sobre asuntos y capacidades militares y su especial vínculo con los Balcanes, destrozados y políticamente desmembrados tras dos guerras civiles, orientó pronto la política exterior hacia la idea de la estrategia y las misiones combinadas, civiles y militares, lo que favoreció en seguida la aparición y posterior institucionalización de una llamada política europea de seguridad y defensa.[17]

En sus diez años de mandato, Solana reforzó significativamente las capacidades de la Unión Europea para actuar eficazmente en política exterior cuando los países miembros están de acuerdo para ello.[18]

El cargo de alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es una creación del Tratado de Lisboa, que para facilitar una mejor y más cohesionada proyección internacional de la Unión Europea salvaguardó la idea contenida por la abandonada Constitución europea, si bien alteró su denominación. Lo que en el Tratado constitucional tomaba el nombre de Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, en Lisboa se conservó bajo la más modesta y prolija denominación actual. Esta renuncia a los elementos demasiado simbólicos no alteró en nada el contenido ni las funciones del nuevo cargo, que recogía la clásica reivindicación que nació con la creación originaria del puesto de Javier Solana, la de refundir en uno solo los siguientes puestos:

• Alto representante del Consejo para la Política Exterior y de Seguridad Común (el llamado Mr. PESC).[3]
• Comisario europeo de Relaciones Internacionales.
• Presidente del Consejo de Asuntos Generales y Relaciones Internacionales —dividido ahora en dos formaciones distintas, una de las cuales el Consejo de Asuntos Exteriores—, cargo este que ocupaba de manera rotatoria el ministro de exteriores del Estado que ejercía en cada momento la presidencia de turno.

Dicho lo cual, podemos considerar al primero de estos como el más próximo o asimilable antecedente del actual Alto Representante (AR). Esta figura política originariamente ideada por la Convención sobre el futuro de Europa que redactó la Constitución Europea e incluida en la misma con el nombre de Ministro de Asuntos Exteriores de la Unión, es el resultado de la unificación de tres puestos con relevancia externa, que anteriormente permanecían diferenciados: el Alto Representante del Consejo para la Política Exterior y de Seguridad Común (ámbito PESC), el ministro de asuntos exteriores del país que ocupara la presidencia semestral del Consejo, y el miembro de la Comisión encargado de las Relaciones Exteriores.[19]

En el Tratado de Lisboa, la PESC mantiene su singularidad y se regirá por disposiciones específicas. Corresponde al Alto Representante dirigir y ejecutar la política exterior y de seguridad común de la Unión (PESC), que incluye una política común de seguridad y defensa (PCSD), en los términos acordados por el Consejo de la UE en el marco de las directrices y orientaciones políticas generales definidas por el Consejo Europeo. En esta calidad le corresponde:[31]

• Representar a la Unión en el ámbito de las relaciones internacionales y de la política exterior, siendo este el que dirige el diálogo exterior y expresa posiciones comunes en las organizaciones internacionales, sin perjuicio de las responsabilidades que en este ámbito corresponde al Presidente del Consejo Europeo, en el rango y condición que a este le son propios.
• Presidir la formación "Consejo de Asuntos Exteriores" del Consejo de la Unión, competente en conocer y decidir lo relativo a la política exterior y de seguridad y defensa; actuando como mandatario del mismo y sujeto a los procedimientos de esta institución, debiendo cooperar estrechamente y coordinar su actuación con el presidente del Consejo Europeo y el presidente de la Comisión.
• Participar en las reuniones del Consejo Europeo, al que corresponde definir las prioridades y orientaciones políticas generales de la Unión, incluido el ámbito de la PESC
• Contribuir con sus propuestas a la elaboración de dichas políticas y a la fijación de sus objetivos generales tanto en el Consejo como en el Consejo Europeo
• Ejecutar, a través de los medios puestos a su disposición (en particular el Servicio Europeo de Acción Exterior), la política exterior y de seguridad común adoptada en el seno del Consejo.
• Poder convocar de oficio o a petición de un Estado miembro, en los casos que requiera una decisión rápida, una reunión extraordinaria del Consejo, en un plazo de cuarenta y ocho horas o, en caso de necesidad absoluta, en un plazo más breve.

El Alto representante está al frente de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), contribuye con sus propuestas a la elaboración de dicha política y es, junto con los Estados miembros en lo que a estos concierna, el responsable de su ejecución, como mandatario del Consejo.[32]

El AR dirige la principal infraestructura permanente de que dispone la Unión en sus relaciones internacionales: el Servicio Europeo de Acción Exterior, que integra casi todos los mecanismos orgánicos permanentes de la política defensiva de la Unión (el Comité Político y de Seguridad, el Comité Militar, el Estado Mayor de la Unión Europea, etc...). En particular:[33]

• El AR puede plantear al Consejo, en solitario o junto con la Comisión, cualquier cuestión relacionada con la PCSD y presentar propuestas al respecto.
• Asimismo, puede convocar con carácter urgente una reunión del Consejo de Asuntos Exteriores si la situación internacional requiere una decisión rápida.
• Es al AR a quien los Tratados asignan la función de mediación en los casos en que un Estado miembro manifieste dificultades severas para asumir un compromiso a escala europea, antes de remitir la situación, en su caso, al Consejo Europeo.
• Es también el responsable de coordinar a los ministros de exteriores y de defensa, en el seno del Consejo de Asuntos Exteriores, para la adopción o ejecución de las decisiones adoptadas.
• Asimismo, corresponde al AR la propuesta de designación y nombramiento de representantes especiales por el Consejo, encargados de misiones diplomáticas y políticas concretas que pueden tener asuntos de defensa en su cometido.
• Del mismo modo, y de acuerdo con su calidad de presidente del Consejo de Asuntos Exteriores y vicepresidente de la Comisión, es obligación del AR consultar periódicamente al Parlamento Europeo sobre los aspectos principales y opciones fundamentales de la PCSD, respondiendo a sus preguntas y recomendaciones y velando porque sus posiciones sean debidamente tenidas en cuenta.[34]
• También es el AR quien propone la modalidad de financiación de las distintas misiones europeas en el ámbito de la PCSD.[35]

Por otra parte, en el ámbito externo de sus facultades:

• Es el AR el encargado de dirigir en el nombre de la Unión las negociaciones y el diálogo con terceros países u organizaciones internacionales en el ámbito defensivo, incluido el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, y el que expresa ante los mismos la posición europea.
• Es el responsable de coordinar las posiciones de los Estados miembros[36] y de negociar y concluir, en su caso, los acuerdos internacionales que comprometan a la Unión, en nombre y previo mandato del Consejo.
• En las conferencias o reuniones internacionales a las que no concurra, el AR deberá ser informado por los Estados miembros que participen de la misma.

Como responsable de los asuntos de seguridad y defensa, el AR cuenta para el ejercicio de sus atribuciones con tres células de gestión de información cualificada integradas en la estructura de su Oficina:

El Alto Representante es uno de los vicepresidentes de la Comisión, velará por la coherencia de la acción exterior de la Unión, se encargará, dentro de la Comisión, de las responsabilidades que incumben a la misma en el ámbito de las relaciones exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de la Unión. En el ejercicio de estas responsabilidades dentro de la Comisión, y exclusivamente, por lo que respecta a las mismas , el AR estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la Comisión.

Para todo ello, el AR cuenta con la asistencia administrativa que como vicepresidente del Colegio de Comisarios le presta la Secretaría General de la Comisión y sus Servicios Comunes, así como los miembros de la Comisión adscritos al área exterior cuya coordinación tiene encomendada.