Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea

Los principios y objetivos por los que se rige y que persigue la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) son los mismos que se aplican a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en la que aquella se engloba y, en más en general, a toda la acción exterior de la Unión Europea.

De acuerdo con el artículo 21 del Tratado de la Unión[23] (en adelante TUE), la acción de la Unión en la escena internacional se fundamenta en el respeto a un conjunto de principios y la ordenación a un conjunto de objetivos que se enumeran en ese mismo precepto. Los principios fundamentadores de la acción exterior de la Unión, que pueden clasificarse, sin menoscabo de su igual categoría constitucional, en materiales (una suerte de principios-valores) y funcionales, son los siguientes: la dignidad humana (principio material); la universalidad e indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales (principio material); la democracia y el Estado de Derecho (principio material); los principios de igualdad y solidaridad entre los hombres y los pueblos y naciones del mundo (principio material); el respeto del Derecho internacional, y en particular de los principios contenidos en la Carta de las Naciones Unidas (principio funcional); la cooperación (principio funcional); el multilateralismo, en especial en el marco de las Naciones Unidas (principio funcional).

Asimismo, y dentro del respeto de los principios anteriores, son objetivos que la Unión ha de perseguir (se observa una cierta reiteración, en algunos casos literal, entre los principios y los objetivos) en la definición y ejecución de sus políticas comunes y acciones en todos los ámbitos de las relaciones internacionales: la defensa de sus valores e intereses fundamentales, su seguridad, su independencia y su integridad; la promoción y consolidación de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el Derecho internacional; el mantenimiento de la paz y la prevención de conflictos, buscando una mayor seguridad internacional y en el marco de la Carta de la ONU, el Acta final de Helsinki y la Carta de París; el apoyo al desarrollo sostenible, incluyendo la protección del medio ambiente y la erradicación de la pobreza; la ayuda en situaciones de crisis o catástrofe natural o humana; la evolución del sistema internacional sobre las bases de una cooperación multilateral estable y una mejor gobernanza mundial. También son objetivos los llamados objetivos estratégicos que vienen enunciados en la Estrategia Europea de Seguridad, y que son tres: garantizar la seguridad interior, contribuir a la creación de un entorno de seguridad para Europa y, finalmente, la integración y promoción de la defensa europea en una cooperación institucionalizada internacional a través del llamado "multilateralismo eficaz", conceptos todos que vienen definidos en el mencionado documento.

Deben tenerse en cuenta, asimismo, los denominados valores de la Unión, contenidos en el artículo 2 TUE, y de los cuales los principios de la acción exterior no son sino un específico desarrollo y adaptación al ámbito de las relaciones internacionales; de igual forma, debe valorarse el artículo 3.5 TUE, que establece como uno de los objetivos generales de la Unión una acción exterior cohesionada y coherente a sus valores.

La cláusula de defensa mutua se refiere, en derecho de la Unión Europea, a las condiciones de invocación y las obligaciones que se derivan del apartado 7º del artículo 42 del Tratado de la Unión. Es de particular relevancia en el ámbito de la política común de seguridad y defensa ya que sentencia que si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados de la Unión «deberán» prestarle ayuda y asistencia «por todos los medios a su alcance». Esta cláusula, adoptada con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, se inspira nítidamente en la que contiene, en parecidos términos, el Tratado del Atlántico Norte. Los Estados podrán canalizar dicha asistencia a través de organización creada por dicho tratado.

El Edificio Europa alberga el gabinete del presidente del Consejo Europeo quien asume la representación exterior de la UE en el nivel de los jefes de Estado o de Gobierno en los asuntos relacionados con la PESC, conjuntamente con el Alto representante. También representa a la UE en las cumbres internacionales, generalmente junto con el presidente de la Comisión Europea.[28][29]

El Consejo Europeo y el Consejo definen y aplican, por unanimidad en principio, la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) en su conjunto, a tenor del artículo 24 TUE. Sin embargo, lo cierto es que, como a su vez afirman otros preceptos del mismo tratado,[30] al primero corresponde tan solo la definición, por medio de decisiones adoptadas por unanimidad -previa recomendación del Consejo-, de los intereses y objetivos estratégicos de la acción exterior europea, incluida su política de defensa,[31] así como una peculiar función de instancia política máxima, en los casos en que de ordinario correspondería la competencia al Consejo pero este encuentra dificultades para llegar a un acuerdo. Por lo demás, sin embargo, la definición concreta de la PCSD corresponde de hecho al Consejo con el Alto Representante, y su ejecución, al Alto Representante con la supervisión del Consejo, o a ciertos órganos dependientes de uno o de otro. Podemos decir por tanto, en lo referente al Consejo Europeo, que sus atribuciones en política de seguridad y defensa son de incuestionable importancia política real, dado además que sus decisiones estratégicas, que son vinculantes, pueden en la práctica referirse a cualquier asunto de la misma, y entrar en cualesquiera detalles que considere oportuno; ello todo a pesar de que constitucionalmente se enuncien con especial parquedad, pudiendo enmascarar su verdadera relevancia. Finalmente, no debe olvidarse que será el Consejo Europeo quien, en su caso, adoptará la decisión de transformar la política de defensa común en una única defensa común europea.

Las funciones del Consejo están, sin embargo, mucho más definidas en relación con la PESC, en su conjunto, y en particular, en la PCSD, por lo que son muy poderosas. Si bien en el derecho constitucional y la política general comunitaria esta institución aparece principalmente como un colegislador junto con el Parlamento Europeo, en materia PESC-PCSD -de donde se haya excluida la adopción de actos legislativos a escala europea- se convierte en una instancia política omnipresente, con verdadera capacidad de decisión y gestión operativa, y con un control casi absoluto sobre los recursos empleados. En términos generales, el Consejo, que en este marco funciona en su formación de Asuntos Exteriores -presidida por el Alto Representante-, elabora la acción exterior de la Unión, incluida la PESC-PCSD, atendiendo a los objetivos y líneas estratégicas definidos por el Consejo Europeo, velando asimismo, junto con la Comisión y el Alto Representante, por su coherencia general.[32]

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa emerge con fuerza un nuevo órgano de comitología especial -en el ámbito PESC y PCSD- que tiene como misión el continuo seguimiento de la situación internacional y de su evolución en los ámbitos relacionados con la PESC, y por tanto también de la PCSD.

Además de esta función genérica, el Comité tiene encomendada una función y una potestad suplementarias: la emisión de dictámenes dirigidos al Consejo o al Alto Representante y el rol de supervisar la ejecución de la política exterior, incluida la de seguridad y defensa, e informar de su evolución al Consejo de Asuntos Exteriores, sin perjuicio de la labor de dirección de la misma que corresponde al Alto Representante.

La Agencia Europea de Defensa (EDA) es un organismo de la Unión que fue creado en 2004 con el fin de promover una cooperación permanente e institucionalizada entre los Estados miembros de la Unión Europea, a nivel comunitario, en todos los asuntos relativos a la capacidad defensiva de los mismos, incluidos su nivel de desarrollo tecnológico, la investigación científica y técnica en el ámbito de la defensa, la provisión y seguridad del armamento, etc...

La Agencia desarrolla estas tareas mediante métodos intergubernamentales de cooperación, por medio fundamentalmente de un creciente aprovechamiento de las llamadas sinergias en la industria militar de los Estados participantes (todos los de la Unión menos Dinamarca, que se encuentra acogida a una excepción), esto es, la puesta en común de los medios productivos y tecnologías nacionales junto con un reparto funcional y más sistemático de la producción, que eviten las duplicidades productivas y la descoordinación de las inversiones públicas y privadas en la industria militar y faciliten las economías de escala.

De acuerdo con lo dispuesto por el Tratado de Lisboa, la Unión debe dotarse de un servicio diplomático unificado que será responsable de la llevanza general de los asuntos exteriores relativos a cualesquiera de las políticas comunitarias con una dimensión exterior, si bien la dirección de estas seguirá perteneciendo a las instituciones correspondientes. Dicho departamento se hallará situado bajo la dependencia jerárquica y orgánica del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, actualmente la socialista italiana Federica Mogherini. La anterior AR, lady Catherine Ashton, fue responsable de presentar una propuesta de Decisión reguladora del servicio, que fue aprobada por el Consejo y la Comisión, consultado el Parlamento, en 2010. Esta Decisión contiene las funciones que se atribuyen al Servicio.

El Servicio Exterior estará integrado por funcionarios provenientes de la Comisión Europea, de la Secretaría General del Consejo y de los servicios diplomáticos nacionales de los Estados miembros, y se espera que se convierta en uno de los más numerosos del mundo, además de ser el primero de su especie de naturaleza multinacional. Dispondrá de embajadas o legaciones diplomáticas por todo el mundo.

El Servicio Exterior integra, entre otros órganos, un Estado Mayor de la Unión Europea y un centro de análisis de inteligencia, el SitCen, ambos con gran relevancia orgánica en el ámbito de la PCSD.

El Estado Mayor es el órgano de la Unión que, situado funcionalmente en la órbita del Consejo a través de su Secretaría General, y bajo la autoridad del Alto Representante, tiene encomendadas funciones de planificación estratégica, evaluación y seguimiento de situaciones y emisión de alertas tempranas en el ámbito militar y defensivo. Gestiona, en las mismas condiciones, la supervisión de los aspectos militares de las misiones exteriores de la Unión en materia de seguridad y defensa, las llamadas misiones Petersberg (misiones humanitarias, de mantenimiento de la paz y de gestión de crisis).

Su núcleo está compuesto por una célula mixta, civil y militar, que integra a expertos y representantes nacionales del ejército y de las administraciones de defensa en misión especial y a funcionarios especialistas del Consejo, y dirigido por un militar del máximo rango (general o almirante) designado por el Consejo a propuesta del Alto Representante. Se trata de un órgano permanente con rango departamental y sus trabajos se reparten entre sus distintas secciones y direcciones.