Historia del estado del bienestar

El término Estado de Providencia fue acuñado bajo el Segundo Imperio francés por los republicanos que criticaban la filosofía demasiado individualista de ciertas leyes (como la ley Le Chapelier, que prohibía los sindicatos), y preconizaban un "Estado Social"; se preocupaban del interés de cada ciudadano y del interés general. La expresión habría sido empleada por primera vez por el diputado Emile Olliver en 1864, para despreciar la capacidad del Estado de llevar a cabo un sistema de solidaridad nacional más eficaz que las estructuras de solidaridad tradicionales (como las corporaciones prohibidas por la ley Le Chapelier).

Es hacia 1870 cuando el término alemán Wohlfahrtsstaat fue utilizado por los "socialistas de cátedra" (universitarios) para describir un sistema que anuncia las políticas bismarckianas en materia social.

La noción actual de Estado de providencia corresponde al término inglés de "welfare state" (literalmente: "estado de bienestar"), forjado en los años 1940. Esta última expresión habría sido creada por William Temple, entonces Arzobispo de Canterbury, como contraposición al warfare state ("estado de guerra") de la Alemania Nazi para describir la emergencia de las políticas keynesianas de posguerra.

El sociólogo T.H. Marshall define el término como una combinación especial de la democracia, el bienestar social y el capitalismo. Algunos otros lo identifican, erróneamente, con el llamado Estado Social o incluso la Economía social de mercado.

Para algunos, es el añadido de un Quinto poder del Estado: el de intervención económica, añadido a los tres poderes clásicos de Montesquieu y al cuarto poder, que son los medios de comunicación. Para otros, como Claus Offe, es un cambio profundo que nos permite hablar de un Estado Moderno[1]

Hay un acuerdo general en trazar el desarrollo del estado del bienestar moderno al periodo que sigue la Segunda Guerra Mundial. En ese contexto tres elementos generales son citados usualmente: el desarrollo del fordismo, el precedente creado por la guerra y la continuación y profundización de las crisis económicas, particularmente en el período de entreguerras

Varios autores han acotado que el desarrollo del fordismo-y concomitante expansión de la producción industrial- fue, últimamente, el factor decisivo tanto en la continuación y profundización de las crisis del periodo -caracterizadas como crisis de sobreproducción- como, a través de esas crisis- de una situación que demandaba una solución no solo más estable sino más eficiente: esa expansión de producción solo puede ser resuelta establemente -en el largo plazo- con una expansión del consumo, lo que a su vez demanda un incremento igualmente masivo en la capacidad de consumo.

En relación con el precedente creado por la intervención gubernamental durante la primera guerra se alega que aun cuando durante esa el Estado juega un papel mayor creando un precedente, en general, la fe en los mecanismos de los mercados libres para resolver los problemas permanecía intacta. Así, y a pesar de que se había demostrado una gran capacidad ad hoc para dirigir la economía, los gobiernos de Europa Occidental y Estados Unidos volvieron a implementar políticas liberales después del armisticio. Cabe anotar que, a pesar de eso, la intervención estatal en la economía de posguerra no pudo ser evitada del todo, en la medida que numerosos gastos, tales como el mantenimiento de orfanatos y los mutilados de guerra o la reconstrucción de las ciudades y regiones devastadas por el conflicto, impusieron demandas sobre las sociedades.

Esas intervenciones se dieron en un marco que poco superaba la actitud minimalista delineado anteriormente, aun en países en los cuales se intentó hacer algo más. Así, por ejemplo, el gran Primer Ministro liberal, David Lloyd George había introducido una serie de medidas que se consideran en ese país como constituyendo las bases institucionales del Estado del bienestar. Notando que el país había sido capaz de gastar siete millones de libras esterlinas al día durante la guerra (una suma fabulosa en aquellos días que la libra esterlina equivalía a ocho dólares y el dólar tenía un valor muy superior al presente) argumento, el 11 de noviembre de 1918 que su tarea era “construir un país adecuado para que vivan los héroes”. Sin embargo esa ambición no se realizó en la forma esperada.[27]

Otro elemento importante en el origen de esa crisis política fueron los acuerdos económicos (o mejor dicho, falta de tales) del Tratado de Versalles. Un joven economista inglés, John Maynard Keynes, que formaba parte de la delegación británica, renunció en protesta, denunciando que "el Tratado no incluye ninguna provisión para la rehabilitación económica de Europa -nada para hacer un buen vecino de los derrotados Imperios Centrales, nada para estabilizar los nuevos Estados de Europa(...)-; tampoco promueve de alguna manera un pacto de solidaridad entre los Aliados mismos; ningún arreglo fue encontrado en París para restaurar el desordenado estado de las finanzas de Francia e Italia o para ajustar los sistemas del Viejo Mundo con el del Nuevo (...). Es un hecho extraordinario que el problema fundamental de una Europa que se muere de hambre y se desintegra frente a sus ojos fue el único asunto en el cual fue imposible despertar el interés de los Cuatro (poderes victoriosos)..."[28]

La denuncia de Keynes contra la inacción estatal fue recibida fríamente por las autoridades. Después de todo, se alegaba, las leyes económicas del mercado establecen que esos crearán naturalmente un Equilibrio económico que llevará al pleno empleo y beneficiará las mayorías. Sin embargo las críticas de Keynes demostraron ser proféticas. El comportamiento de los mercados de postguerra, lejos de resolver las crisis que la habían ocasionado, las ahondaron y, con ese ahondamiento, se crearon inestabilidades políticas que llevaron a cuestionar la capacidad de la democracia para generar un bienestar general. La respuestas clásicas, medidas monetaristas, fallaron notoriamente: Winston Churchill en Inglaterra revaluó la moneda y Herbert Hoover en Estados Unidos la desvalorizó -ambas medidas ahondaron las crisis en esos países.

Las crisis se agudizaron y empezaron a tener consecuencias políticas profundas: En 1921 estalla una nueva guerra entre Grecia y Turquía (1921-23). En 1922 Mussolini tomó el poder en Italia y en Austria se llega a la bancarrota, lo que fuerza a su administración por parte de la Sociedad de Naciones. En 1923 Turquía se transforma en "república de partido único". En 1924 Grecia establece una república que dura cuatro años antes de que una dictadura la remplace. En 1926 un gobierno militar asume poder en Polonia. En 1927 comienza la Guerra Civil China. En 1931 España se declaró república y Japón invade Manchuria. En 1932 el Primer Ministro de Japón es asesinado y su sucesor implementa políticas pro militaristas. También en 1932 Roosevelt es elegido presidente de los Estados Unidos y se le advierte que, "a menos que haga algo, habrá una Revolución en doce meses". El 1933 Hitler asume el poder en Alemania y se declara la guerra civil en Austria. En 1935 la Italia de Mussolini invade Etiopía. En 1936 estalla la Guerra Civil Española. En 1937 empieza la Segunda guerra sino-japonesa.

Sobre todo eso se cierne -parafraseando a Marx- "el fantasma del comunismo", en la forma de la URSS, que, a partir de 1922 (con el fin de la Revolución rusa de 1917), se ofrece como modelo económico y social alternativo, "un paraíso de los trabajadores", libre de crisis y restricciones sociales. Nuevos jefes de Estado empiezan a ser escogidos por sus programas abiertamente intervencionistas: en los Estados Unidos, Franklin D. Roosevelt fue elegido en 1933 con la promesa de su New Deal y el Frente Popular llegó al poder de Francia en 1936.

Sin ambargo, las dictaduras que ya habían surgido sí demostraron ser capaces de resolver las crisis. Tanto la URSS con el Plan Quinquenal, como la Alemania Nazi de pre-guerra, la Italia de Mussolini (quien fue elogiado por "hacer que los trenes corrieran a tiempo", es decir, por poner fin a las huelgas y caos económico que había dominado a ese país) y el Japón Imperial, países todos que impusieron fuertes controles estatales a la economía, resolvieron la crisis a mediados de los 30.[29] Esto llevó al auge de proyectos políticos totalitarios, lo que a su vez amenaza la estabilidad mundial, culminando en la Segunda Guerra Mundial (1939).

Así, dos modelos de estado de bienestar surgen: uno autoritario, basado en la expoliación de sectores que son percibidos como externos al país.[30] El otro democrático, basado en la extensión real de los beneficios sociales a los miembros de la sociedad. El primero basado en la extensión a ultranza de la lógica de la competencia capitalista[31] El otro, en la necesidad de mantener y extender, al menos en principio, los valores sociales y democráticos.

En consecuencia de todo lo anterior se generalizó, aunque no sin excepciones, durante la Segunda Guerra Mundial misma y con posterioridad a esta, la percepción que no era aceptable ni prudente una vuelta a las políticas económicas y sociales anteriores. Es en ese sentido que Waligorsky dice que se propuso la intervención estatal "como una resguardo contra el poder del mercado para socavar nuestras instituciones políticas y sociales más valuables. ..(..).. un mercado totalmente libre es definitivamente no el mejor mercado para una democracia, un mercado sin regulaciones no garantiza ni justicia ni prosperidad ..."[32]

Así se legitima, a nivel internacional, los principios de la intervención estatal en la economía con el fin de garantizar el bienestar general de la población y la estabilidad económica tanto de ellas como de los países. Siguiendo esas ideas muchos países, especialmente en Europa Occidental, abandonan las políticas de bienestar minimalistas anteriores y adoptan programas de provisión comprensivos. Con esas políticas, el Estado de Bienestar hace su "debut" en el mundo moderno.

El problema principal de entreguerras no fue la incapacidad de resolver las crisis, fue la incapacidad de resolverlas en tiempos de paz, a través de las concepciones económicas del liberalismo clásico y dentro del marco de la democracia.

Es en ese contexto que las aserciones tanto de Keynes ( Sólo el Estado “está en condiciones de restablecer los equilibrios fundamentales", sea o no la intervención una medida aceptable en términos clásicos o en el largo plazo.) y Waligorsky - para quien tal intervención fue propuesta "como una resguardo contra el poder del mercado para socavar nuestras instituciones políticas y sociales más valuables. ..(..).. un mercado totalmente libre es definitivamente no el mejor mercado para una democracia, un mercado sin regulaciones no garantiza ni justicia ni prosperidad ..."[32] adquieren su verdadero significado.

Este es un momento definitorio en la política del siglo XX. Este fue el momento en que los conservadores cuyos principios van más allá que la defensa del Estado nación empiezan a buscar maneras de reformar las concepciones del liberalismo clásico, que se habían hecho comunes en esa corriente política, a fin de justificar intervención estatal en defensa de valores (ver, por ejemplo, Escuela de Friburgo). Es también el momento que el liberalismo comenzó a adquirir en los países industrializados una connotación de "izquierdismo", aunque en Europa el término liberal sigue estando asociado a los mercados libres.

Es posible que tal proceso de acercamiento de los conservadores hacia la intervención del Estado podría haber terminado con la generalización del fascismo no sólo como aceptable sino como la mejor manera de frustrar las esperanzas y demandas populares. Por ejemplo, el 20 de enero de 1927, durante una visita a Roma, Churchill declaró que si él hubiera sido italiano se habría unido a Mussolini y continuó " Agregaré una palabra sobre el aspecto internacional del fascismo. Externamente su movimiento ha rendido un servicio al mundo entero .. (..)... Italia ha demostrado que hay maneras de luchar contra las fuerzas subversivas, maneras que pueden llevar las masas populares, propiamente dirigidas, a apreciar y defender el honor y la estabilidad de una sociedad civilizada. Ha previsto el antídoto necesario al veneno ruso. De ahora en adelante, ninguna gran nación estará desprovista de un último medio de protección contra el crecimiento canceroso del bolchevismo".[33] Mussolini dijo: "la verdad es que los hombres están cansados de la libertad".[34] Aun tan tarde como en 1938, en vísperas del inicio de la Segunda Guerra Mundial, Churchill declaró que si alguna vez Inglaterra llegara a tener los mismos problemas que Alemania de postguerra, él esperaba que llegara a encontrar su "Sr Hitler".^{[cita requerida]} Adicionalmente, y de acuerdo a Chomsky tanto Henry Stimson, Ministro de Estado bajo Hoover como su jefe encontraban que Mussolini era un líder "bueno y útil". Roosevelt mismo se refirió a él como "ese admirable caballero italiano' y removió de su cargo al general de la infantería de marina más decorado en la historia de ese país, Smedley Butler, debido a que este se refirió a Mussolini como un "perro rabioso" y advirtió que las jaurías fascistas "estaban a punto de ser desatadas sobre Europa"[35]

En lo económico, los liberales como Friedrich von Hayek tratan de demostrar - a través de la llamada teoría austríaca del ciclo económico - la falsedad de que la intervención del Estado sea capaz de llegar a un equilibrio sino también producir prosperidad general. Tal propuesta liberal -generalmente considerada por adversarios estatalistas como errónea y políticamente motivada[36] - los llevó a justificar prescripciones políticas que son descritas por Lionel Robbins -uno de los grandes adherentes iniciales de esa escuela[37]- en los siguientes términos: “A partir de la asunción que el diagnóstico de liberación monetaria excesiva e inversiones erróneas fuera correcto -lo que ciertamente no es un asunto resuelto- tratar lo que sucedió en consecuencia de la manera que yo pensé en aquellos días era correcta fue tan inapropiado como seria negarle una frazada y un estimulante a un borracho que haya caído en una poza helada con el argumento que su problema original fue el sobrecalentamiento. Yo siempre contemplare este aspecto de mi disputa con Keynes como el error más grande de mi vida profesional, y “La Gran Depresión” , el libro que subsecuentemente escribí al menos parcialmente como una justificación a esa propuesta, como algo que, con buena voluntad, vería olvidado” -[38]

Sin embargo, y como se ha mencionado, se había hecho común -en grandes sectores sociales- la percepción que tal posición no era ni aceptable ni posible (en el sentido de no ser estable social o económicamente en el largo plazo). Así, la cuestión urgente -al menos para los sectores auto denominados progresistas- llegó a ser si era posible resolver la crisis dentro de formas y gobiernos democráticos. Se hacía necesario encontrar alguna alternativa, basado en la prosperidad general y la realización de que tal prosperidad depende, en gran medida, de la acción común estatal. Se empiezan a proponer proyectos políticos "amplios" en favor de fines sociales comunes -tales como el Frente Popular - proyectos que impulsan políticas que fueron llamadas progresistas o desarrollistas, es decir, que buscaban el crecimiento económico a fin de producir bienestar social general y mantener la democracia. Proyectos que fueron vistos como inherentemente utópicos tanto por los liberales clásicos y los conservadores (partidarios de la ley del mercado) como por los partidarios más duros de la dictadura del proletariado. (ver, por ejemplo: Amadeo Bordiga y Comunismo de izquierda)

Esa fue, esencialmente, la problemática que predominaba en vísperas de la Segunda Guerra Mundial. Y fue la problemática que se prolongó al periodo conocido como la Guerra Fría, aunque con líneas más confusas porque el "bando autoritario" no agrupó a todos los regímenes autoritarios propiamente tales. Y porque el "bando democrático" no solo agrupó también algunos regímenes autoritarios, sino porque los países que se definían como democráticos no vacilaron en promover y utilizar medidas autoritarias en países otros que los propios.[39]

Lo anterior produjo finalmente el auge de las nuevas ideas de Keynes. No sólo había previsto la crisis del sistema anterior, no sólo cuestiona los dogmas liberales, sino que provee una guía práctica de acción (ver keynesianismo). En general, el considera que “Sólo el Estado tiene la capacidad de actuar en el interés general”.,[40] salvaguardando al mismo tiempo la democracia.[41] sea o no la intervención una medida aceptable en términos clásicos o en el largo plazo. Se propone entonces la creación de las Naciones Unidas con la intención declarada de, entre otras, "crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el derecho internacional" y "promover el progreso social". Ese organismo, guiado por el espíritu keynesiano y aún en proceso de constitución, realiza en 1945, poco antes de finalizar la Segunda Guerra Mundial, una Conferencia Financiera en Nueva Hampshire (EE. UU.), que dieron lugar a los Acuerdos de Bretton Woods, donde se decide crear el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Poco después, en 1947, se firma el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT), antecesor de la Organización Mundial del Comercio (OMC). En lo relacionado con políticas del desarrollo de posguerra, se implementa el Plan Marshall.

Congruente con esos planes, y a nivel de las naciones, se implementan -después de la guerra - varias propuestas derivadas de las historias nacionales ya delineadas. Así, por ejemplo en Inglaterra, el laborista Ernest Bevin le solicitó a Beveridge, quien era un independiente muy influido por la Sociedad Fabiana pero con fuertes lazos al liberalismo "progresista" que elaborara una propuesta específica con el apoyo de los conservadores de “una nación” en ese país, específicamente, a través del líder conservador de la época: Harold Macmillan. Esas propuestas se transforman en las bases del proyecto socialdemócrata del bienestar social, que llegó a ser visto como una economía mixta.

Mientras tanto en Francia la fuerza política dominante -el Gaullismo- propone, basado en el rechazo tanto del mercado absolutamente libre de capitalismo como de los socialismos revolucionarios, un retorno a los principios del dirigismo, que se percibía como formando la base de la antigua grandeza de Francia -amen de proporcionar un modelo práctico y aceptado de intervención gubernamental- principio modificado con la ampliación de servicios de “asistencia” delineados más arriba a “servicios generales” en lo que llegó a ser visto, en Francia, como un proyecto de tercera vía. El modelo busca ir más allá que la simple protección social, estableciendo, a través de la participación (en los beneficios, en las decisiones, en la propiedad de la empresa), una "asociación capital-trabajo", a fin de reconciliar a los franceses entre ellos, sirviendo a los ideales de justicia y eficacia.

Al mismo tiempo en Alemania varios personajes que formaron de alguna u otra manera parte de la oposición conservadora-religiosa contra Hitler, organizan un nuevo grupo político de centro derecha, liderados por Konrad Adenauer y basados en las propuestas político-económicas de Alfred Müller-Armack. (ver ordoliberalismo y Estado Social). Esto da origen finalmente al proyecto de la Unión Demócrata Cristiana de Alemania que se concreta en el sistema de la Economía social de mercado. En la medida que este proyecto se opone a las políticas socialdemócratas[42] se puede percibir como la respuesta conservadora al proyecto socialdemócrata y liberal de izquierda del Estado de Bienestar.

Sin embargo, con el paso del tiempo se nota que las políticas practicadas en los países europeos occidentales convergen[43] en relación con dar un rol económico activo al Estado con el fin de obtener ciertos objetivos sociales comunes (tales como el bienestar social y Crecimiento económico) y se hace evidente que el progreso y estabilidad de cada país europeo depende de la de sus vecinos. Así, se crea un consenso que abarca desde los sectores más izquierdistas de los partidos social demócratas hasta los más derechistas o conservadores en los demócrata cristianos. Ese consenso es lo que llegó a ser conocido como el modelo europeo de gobernanza, basado no solo en la idea que la sociedad -a través del estado- tiene una responsabilidad por sus ciudadanos sino también que el bien estar de cada uno, tanto para individuos como para países, depende del bien estar del vecino y que ese bien común, a pesar de visiones e intereses diferentes, puede lograrse a través de la práctica de la política de los consensos (ver Democracia deliberativa) Se empieza a hablar entonces de "la construcciones de comunidades",[44] - ver Tratados de Roma y Comunidades Europeas - El resultado de todo lo anterior es lo que se conoce como el modelo del Estado de Bienestar.

Algunas autoridades -por ejemplo Johannes R. B. Rittershausen[45] - argumentan que tal convergencia se condujo bajo la propuesta general del keynesianismo. Otras, -por ejemplo: Christopher S. Allen[46] - aducen que fue bajo las propuestas generales del ordoliberalismo. Sin embargo la mayoría de los estudiantes del área sugieren hay una similitud básica entre estas visiones y aun otras, tales como las del "dirigisme" propuesto en Francia en ese periodo -por ejemplo: Agnes Labrousse y Jean-Daniel Weisz,[47] etc.

El desarrollo del Estado del bienestar dio origen a lo que se ha llamado “La edad de oro del capitalismo”[48][49] (ver también Eric Hobsbawm).

El sistema persistió hasta el colapso -en 1971- de los Acuerdos de Bretton Woods, cuando EE. UU. -bajo la presidencia de Nixon abandono la obligación de cambiar dólares por oro a una tasa establecida en esos acuerdos, lo que condujo directamente a la Crisis del petróleo de 1973.[50] (ver también Bancor), abandono que fue debido a la introducción de políticas neoliberales que coincidieron con el proceso de globalización[51]

Algunas autoridades van tan lejos como a sostener que el Estado de bienestar en realidad entra en crisis[52][53][54] sin embargo sus mecanismos y logros aún se mantienen, en Europa, no solo como fundamento moral de cohesión social sino también como base realista y necesaria del arreglo socioeconómico común. Por ejemplo, a consecuencia de la Crisis económica de 2008-2009, la demócrata cristiana Angela Merkel -haciéndose eco del sentimiento keynesiano- proclamó “Solo el Estado es capaz de restaurar la confianza necesaria",[55] y tanto el fabiano Gordon Brown como el conservador Nicolas Sarkozy han opinado que "el laissez-faire tuvo su hora" e incluso The Economist, ese bastion del pensamiento liberal clásico moderno, ha dicho haciéndose eco el mainstream keynesiano "Para los liberales... la crisis ha puesto en relevancia defectos en la manera que ellos también implementan sus modelos. Lograr regulaciones adecuadas es tan importante como liberar los mercados; puede que un sector público eficiente cuente tanto como un sector privado eficiente, inversiones públicas en transporte, educación y salud, bien hechas, pueden pagar dividendos. ... pragmatismo y eficiencia siempre son de importancia" (The Economist,- editorial, edición del 9 al 15 de mayo de 2009).

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