Comptes de la Sécurité sociale en France

Depuis le plan Juppé de 1995, le Parlement fixe, via les lois de financement de la sécurité sociale les conditions générales d’équilibre financier de la sécurité sociale. Ce n’est pas un « budget », si le montant voté est dépassé, les retraites sont toujours payées[6]. L’objectif national des dépenses d'assurance maladie est fixé dans ces lois.

Chaque année la LFSS comporte plusieurs parties

1. sur le dernier exercice clos : Données comptables
2. sur la rectification pour l’année en cours (données prévisionnelles)
3. sur les recettes et l’équilibre général au titre de l’année à venir
4. sur les dépenses au titre de l’année à venir[7].

Depuis l’ordonnance du 24 avril 1996[8], dans le respect des lois de financement de la sécurité sociale, l’autorité compétente de l’État conclut respectivement avec la Caisse nationale de l'assurance maladie, la Caisse nationale d'assurance vieillesse, la Caisse nationale des allocations familiales et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale des conventions d’objectifs et de gestion comportant des engagements réciproques des signataires[9].

Les COG formalisent dans un document contractuel la délégation de gestion du service public de la sécurité sociale aux organismes gestionnaires[10]. Elles leur fixent des objectifs, par exemple dans le domaine de la qualité du service rendu aux usagers et des orientations générales, par exemple lutte contre la fraude tant interne qu'externe. Identiques dans leurs principes généraux, les COG diffèrent selon chaque branche ou régime en fonction des axes stratégiques qui lui sont propres. Elles constituent, officiellement, un des leviers de modernisation et d’amélioration de la performance de la Sécurité sociale. Parallèlement, elles encadrent les budgets de fonctionnement des organismes, ainsi que ceux relatifs à l'action sociale et à la prévention.

Ces conventions sont signées, généralement, pour une durée de quatre ans par le président et le directeur de la caisse concernée ainsi que par les ministres de tutelle. Chaque année, l’annexe 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) précise les objectifs et moyens des conventions d’objectifs et de gestion.

La réalisation des engagements contenus dans les COG fait l’objet d’un suivi régulier et d’une évaluation périodique par les autorités de tutelle, en cours ou en fin de convention.

La mise en œuvre des COG fait l’objet de contrats pluriannuels de gestion (CPG) conclus entre, d’une part, chaque caisse nationale et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et, d’autre part, chacun de leurs organismes régionaux ou locaux[11].

La Commission des comptes de la sécurité sociale a pour mission d’analyser les comptes des régimes de Sécurité sociale.

La commission est présidée par le ministre chargé de la Sécurité sociale. Elle se réunit au moins deux fois par an, à l'initiative de son président :

• la première réunion se tient entre le 15 avril et le 15 juin et traite des comptes du régime général de Sécurité sociale ;
• la seconde réunion se déroule entre le 15 septembre et le 15 octobre. Les comptes de l’ensemble des régimes obligatoires de Sécurité sociale y sont présentés et analysés par la commission[12].

Les comptes de la sécurité sociale de l’année N-1 sont approuvées dans la loi de financement de la sécurité sociale pour l’année N+1.

Depuis le 1^er janvier 2007, la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l’activité de recouvrement du régime général sont certifiés par la Cour des comptes[13]. Il s'agit du même principe que pour la certification des comptes de l'État.

La loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu qu’«il peut être créé au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d'évaluation et de contrôle chargée de l’évaluation permanente de ces lois»[14]. Ainsi, l'Assemblée nationale et le Sénat, via les Missions d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (MECSS), jouent également un rôle dans l'évaluation et le contrôle des dépenses en matière budgétaire ou de prestations. Organe équivalent à la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) dont les commissions des Finances de l'Assemblée nationale et du Sénat disposent pour contrôler le budget de l’État, la Mission d'évaluation et de contrôle de la Sécurité sociale, au sein des commissions des Affaires sociales de l'Assemblée nationale et du Sénat, permet un contrôle parlementaire sur les finances sociales.

Depuis la création du régime général, les dépenses ont été augmentées du fait de l’extension progressive de la couverture sociale. Y ont participé la création du minimum vieillesse en 1956, l’universalité des prestations familiales en 1978, la mise en place de la couverture maladie universelle en 2000 devenue la protection universelle maladie à compter de 2016[15].

Certaines prestations financées par l’État sont gérées par des organismes de sécurité sociale, qui ont des guichets sur l’ensemble du territoire et la compétence pour cela. C’est le cas de l’allocation aux adultes handicapés, de l’aide médicale d'État et de la prime d'activité. Ces prestations ont représenté 38 milliards d’euros en 2019. C’est le même principe pour le revenu de solidarité active, financé par les conseils généraux[16].

La fraude aux prestations a fait l’objet de nombres débats et rapports, mais son montant reste difficile à estimer[17].

À la création du régime général, les cotisations sociales en constituaient la seule ressource propre. Ce prélèvement obligatoire a des conséquences juridiques particulières, car contrairement aux impôts et redevances, il ouvre un droit à contrepartie sous forme de prestation. Les cotisations sont recouvrées par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF)[18].

L’évolution des modalités de financement de la sécurité sociale est intervenue via trois leviers :

• les mouvements successifs de déplafonnement de l’assiette des cotisations sociales à compter des années 1970,
• la mise en place de dispositifs de baisses du coût du travail via des exonérations de cotisations sociales pour les bas et moyens salaires dans les années 1990 et la compensation de ces pertes de recettes par des crédits budgétaires puis par des affectations de recettes,
• la création -à côté des cotisations- de nouveaux prélèvements fiscaux affectés et, au premier chef, de la contribution sociale généralisée, en 1991[15].

Pour la branche AT-MP, le taux de cotisation doit théoriquement s’ajuster aux dépenses de manière à équilibrer le solde de la branche. Ainsi, le taux de cotisation est utilisé comme levier pour inciter les employeurs à prendre des dispositions afin de réduire la sinistralité sur les exercices à venir[19].

La Cour des comptes estime que la fraude aux cotisations a représenté entre 20 et 25 milliards au titre de l’année 2012. Ce chiffre étant par nature difficile à appréhender[20].

exonérations de cotisations et compensations

La prise en compte de la question de la compétitivité et du coût du travail a conduit à instaurer à partir de 1993 divers dispositifs d’exonérations de cotisations sociales sur les bas salaires au bénéfice des employeurs, qui seront renforcés par la suite jusqu’à la transformation en 2019 du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi en allégement pérenne de cotisations. Entre ces deux dates, les exonérations sont passées de 3,4 à 56,7 milliards d'euros (de 2 à 13% en part dans les cotisations dues aux Urssaf)[21].

En principe, toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l’État pendant toute la durée de son application[22]. Selon les prévisions pour 2019, 2,1 milliards sur 56,7 ne sont pas compensés[21]. Cette question est un sujet de débat politique récurrent[23]^,[24].

impôts affectés

Des recettes fiscales très diversifiées ont aussi été instituées au profit de la Sécurité sociale. Une taxe sur les primes d’assurance automobile a été instaurée en 1967, puis la Contribution sociale de solidarité des sociétés en 1970. À partir des années 1990, plusieurs taxes comportementales sur les boissons et sur les tabacs sont créées. Enfin la contribution sociale généralisée, créée en 1991 a constitué une évolution majeure non seulement pour le financement de la sécurité sociale mais aussi pour le système de prélèvements obligatoires français. Elle était conçue comme un moyen de financement des droits universels et non soumis à une condition d’activité professionnelle préalable. Elle frappe tous les types de revenus[18].

recouvrement pour le compte de tiers

Le réseau des URSAFF assure la collecte de plusieurs prélèvements qui ne financent pas la sécurité sociale (versement transport, assurance chômage, formations professionnelle …)[16].

Depuis la fin des Trente Glorieuses, la question générale du déficit public est devenu un enjeu politique, qui s’est renforcé avec la signature du traité de Maastricht en 1992 qui oblige les États membres à limiter les déficits publics à 3 % du PIB[25].

L’articulation entre le cycle économique et le solde du régime général et du FSV est importante : lorsque la conjoncture est porteuse (fin des années 1980, 1999-2001), la sécurité sociale revient tout juste à l’équilibre, ou affiche des excédents très modestes, tandis qu’en bas de cycle (en dehors même des crises économiques de 1993 ou de 2009), le déficit se creuse rapidement ou ne se résorbe pas[26].

Après un premier déficit en 1978, le solde est maintenu à l’équilibre au début des années 1980, mais la situation financière de la branche vieillesse, puis de la branche maladie se dégradent, entraînant une accumulation de déficits croissants, atteignant 9,9 milliards d'euros en 1995. L’amélioration de la situation financière à partir de 1995 se fait grâce au redressement des comptes de la branche vieillesse d’abord (dès 1994, à la suite de la réforme des retraites de 1993), puis des branches maladie et famille (à partir de 1996) ; la sécurité sociale retrouve un solde équilibré entre 1999 et 2001, notamment grâce à un environnement conjoncturel très porteur. Par le suite l'environnement macroéconomique se dégrade, et les déficits atteignent 10 milliards dès 2003, avant que la crise financière de 2009 entraîne des déficits colossaux, notamment en 2010 (28 milliards)[27].

Le déficit est progressivement réduit entre 2011 et 2018 où il a pratiquement disparu. Cela résulte de mesures d’augmentation des recettes jusqu’en 2014, d’une accélération de la progression spontanée des recettes à partir de 2015 et d’efforts de maîtrise des dépenses (réformes des retraites de 2010 et de 2014, réduction du taux de progression des dépenses relevant de l’objectif national des dépenses d'assurance maladie, réforme des allocations familiales et de la prestation d’accueil du jeune enfant)[28]. La perspective du retour à l'équilibre s’éloigne toutefois dès 2019[28] et un déficit historique de 38 milliards est atteint en 2020 en raison de la pandémie de Covid-19 en France[29]. Au-delà de l’impact sur le solde, il s’agit là d’une différence majeure avec la crise de 2009-2010, qui avait surtout eu un impact sur les recettes, les dépenses n’ayant été que peu affectées. La crise actuelle joue certes essentiellement sur les recettes, mais la dégradation est également imputable à une hausse des dépenses, notamment celles de santé, à la fois sur l’exercice 2020 et sur le moyen terme[30].

Résultats par branches

Chaque branche du régime général couvre une population différente :

• la branche famille est universelle, toute la population résidant en France est couverte ;
• la branche maladie est quasi universelle, même s’il reste des « régimes » ;
• 2,6 millions d’établissements cotisent à l’assurance accidents du travail – maladies professionnelles (AT-MP) en 2020 et emploient 19,3 millions de salariés (soit les deux tiers de la population employée)[31] ;
• la branche vieillesse est celle qui compte le plus de régimes[32].

Ainsi par exemple, les professions libérales sont rattachées aux branches famille et maladie du régime général, mais sont rattachées de plus à la Caisse nationale d'assurance vieillesse des professions libérales.

Historique, par branche, des soldes du régime général de sécurité sociale (en milliards d'euros courants)[31]^,[Note 1].

Historique du solde du régime général et du FSV (en milliards d'euros courants)[31]^,[Note 1].

La Caisse d'amortissement de la dette sociale est créée par une ordonnance du 24 janvier 1996 (« plan Juppé »). La caisse est créée pour une durée de treize ans (jusqu'en 2009) ; elle se voit transférer une dette de 137 milliards de francs et pour la rembourser progressivement, il est créé et affectée à la caisse la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS)[39].

Entre 1996 et 2019, plusieurs transferts de dettes sont effectués dont

• 87 milliards en francs en 1997; la fin de la dette est alors repoussée à 2014[40].
• 50 milliards d'euros en 2004[41],
• 68 milliards en 2011[42].

En 2005, selon la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, « tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation des recettes de la caisse permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale »[43], mais des dérogations sont instituées en 2011 en raison de la crise économique mondiale des années 2008 et suivantes[44].

Jusqu'en 2008, la CRDS est la ressource quasi unique de la CADES. pour accompagner les reprises successives, la CADES est également financée par une partie de la CSG à partir de 2011, et un prélèvement social sur les revenus du capital entre 2011 et 2016.

En 2018, la dette reprise représente un cumul de 260 milliards d'euros dont 155 ont déjà été amortis. Il est prévu à cette même date une poursuite de la réduction de la dette, et qu'elle soit totalement amortie en 2024. La réaffectation des recettes annuelles de la Caisse d'amortissement de la dette sociale suscite l'intérêt des opposants au projet de réforme des retraites, mais cette somme est également envisagée pour le financement de la dépendance[45]^,[46].

Toutefois, deux lois d’août 2020 organisent un nouvel allongement de la fin de la dette jusqu'à 2033 et un nouveau transfert de dettes de 136 milliards d'euros à la CADES[37]. La loi organique[47] prévoit que "tout nouveau transfert de dette à la Caisse d'amortissement de la dette sociale est accompagné d'une augmentation de ses recettes permettant de ne pas accroître la durée d'amortissement de la dette sociale au-delà du 31 décembre 2033". Elle précise dans le même article que les recettes dont il s'agit "correspondent au produit d'impositions de toute nature dont l'assiette porte sur l'ensemble des revenus perçus par les contribuables personnes physiques. Des prélèvements sur les fonds des organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale peuvent également être affectés à l'amortissement de cette dette". La loi ordinaire[48] prévoit dans son article premier le transfert des déficits antérieurs jusqu'à 2019 pour 31 milliards d'euros, et de ceux de la période 2020-2023 pour 92 milliards d'euros : transferts [de trésorerie] de la Caisse d'amortissement de la dette sociale à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole, à la caisse relative aux services publics des départements et communes et de leurs établissements publics. S'y ajoutent 13 milliards d'euros pour investissements dans les hôpitaux. Dans le même temps, le niveau des recettes est diminué[37].

Ce graphique représente la dette reprise cumulée et la dette amortie cumulée sur la période 1996-2022, en millions d'euros courants. À fin 2022, le prévisionnel de la dette reprise cumulée est de 360,5 milliards d'euros, pour un solde déficitaire de 137,2 milliards[49].