Niche fiscale

Il convient de bien différencier niche fiscale et imposition différée. La déductibilité des cotisations retraites accordée par de nombreux pays résulte en fait d'un décalage de l'imposition de ces sommes. En effet, la doctrine fiscale généralement admise dans la plupart des pays veut que les revenus ne puissent être taxés deux fois par le même impôt (non bis in idem). Par conséquent, les cotisations de retraites ne sont pas imposées au moment de leur paiement par le contribuable, pour pouvoir taxer la rente de la retraite des années plus tard.

Le principe de déductibilité sur cotisation, ou d'exonération sur cotisation, voire d'abattement, constitue une catégorie bien individualisée que l'on appelle niches sociales. Cependant ce terme peut avoir une acception large et une acception étroite.

• Dans son acception large : les niches sociales représentent toutes les techniques de minoration des cotisations sociales et des prélèvements sociaux, accordés par le législateur, y compris leur éventuelle interférence avec certaines dépenses fiscales (qui deviennent alors des dépenses sociales indirectes).
• Dans son acception étroite : il ne s'agit que d'exonérations de prélèvements sociaux. Il s'agit en ce sens de "dépenses sociales" ex-ante accordées au profit des assujettis aux prélèvements sociaux, afin de minorer le coût du travail par exemple selon la branche d'activité ou la taille de la personne morale ou la catégorie de la personne physique considérée.

Un avoir fiscal est une quantité d'impôt liée à un revenu. L'avoir fiscal représente donc un impôt déjà payé qui est déduit de l'impôt sur le revenu ou les bénéfices afin d'éviter une double imposition. Il ne s'agit donc pas d'une réduction d'impôt, mais d'un mécanisme visant à éviter la double imposition d'un revenu.

En France, le nombre de niches fiscales est passé d'environ 418 en 2003, à 468 en 2010[7]. En première estimation, il existait environ 486[8] niches fiscales différentes qui représenteraient un manque à gagner supplémentaire (pour l'État) de 50 à 73 milliards d'euros[9]. En vérité, en seconde estimation, (celle-ci totalement fiable et exhaustive), il existe 509 niches fiscales, la différence avec le nombre trouvé par la mission de la commission des finances venant de niches « occultes » non apparentes sur plusieurs exercices qui se rapportaient à la fiscalité locale et ne figuraient pas dans l'inventaire du document (voies et moyens tome 2) annexé au projet de loi de finances pour 2008^{[réf. souhaitée]}. Le volume global de la dépense n'en a pourtant pas été affecté. C'est le rapport Fouquet [10] du Conseil d'État rendu public le 23 juin 2008[11] qui clôt en quelque sorte la "querelle des niches" en donnant des pistes de réforme décisives[12]. Il existe environ 200 dispositifs dérogatoires au seul impôt sur le revenu (IR), pour un coût total de 39 milliards d'euros en 2008[13]. Si cette estimation est exacte, la suppression des niches ferait passer l'apport de l'IR aux finances publiques d'entre 45 et 50 milliards d'euros à environ entre 85 et 90 milliards, sans affecter les autres ressources de l'état ; et les prélèvements obligatoires augmenteraient de plus de 2 points de PIB.

En 2010, si le nombre de niches fiscales est élevé une quinzaine de niches « coûtaient » la moitié du total[7].

En 2016, les 451 niches fiscales recensées viennent diminuer les recettes fiscales de l’État d'un montant de 85,6 milliards d'euros. Leur montant progresse plus rapidement que ne le prévoyait la programmation pluriannuelle. Les dispositifs de maîtrise de ces dépenses, introduits par la LPFP, sont toujours peu opérants. L’efficacité des niches fiscales est de plus rarement mesurée[1]^,[14].

En 2017, les niches fiscales les plus importantes sont le CICE (15,7 milliards) et le crédit d'impôt recherche (5,5 milliards), qui profitent aux entreprises. Du côté des particuliers, les niches fiscales les plus importantes sont les soutiens aux travaux dans les logements (3,4 milliards) ainsi que les aides fiscales pour emploi d’un salarié à domicile, garde d’enfant, employé de maison ou prof d’anglais (4 milliards sur deux dispositifs). Le montant total des niches fiscales est de 89,9 milliards d'euros[15].

En 2018, il est prévu que le montant des niches fiscales augmente de 7,3 % pour atteindre près de 100 milliards d'euros et que leur nombre passe à 457.

Une première mesure a été la baisse du taux de l'impôt sur les sociétés de 50 % à 34,6 % aujourd’hui, soit une perte de 20 milliards d’euros en 2010 pour les finances publiques[18], suivi de l'ouverture de nouvelles niches fiscales, dont les principales, listés par le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).

Ces niches permettant aux entreprises de déroger aux prélèvements obligatoires. Elles représentent depuis les années 2000 une part indirecte (et fortement croissante au point de devenir majeure) du financement public soutenant les entreprises puisque - à titre d'exemple - en 2006, ce sont 5 290 M€ qui n'ont pas été payés par les entreprises, soit plus de 20 fois le total des crédits budgétaires directement et officiellement destinés (spécifiquement ou non) à soutenir les PME (237 M€)[24], sous forme notamment de subventions (Ubifrance pour l’export par exemple) ou de prêts bonifiés (OSÉO). Et la Cour des Comptes a estimé que ces mesures fiscales ont été dans les années 2000 les principales aides accordés aux entreprises « pour des raisons qui relèvent plus de l'affichage budgétaire et des modalités particulières de mise en place de ces aides que d’une analyse de leur efficacité ». Le CPO (Conseil des prélèvements obligatoires) notait en 2010 [25] que « un grand nombre de mesures fiscales destinées à favoriser le développement des entreprises ne sont pas ou plus classées comme des dépenses fiscales mais considérées comme de simples modalités particulières de calcul de l’impôt ». Elles n'apparaissent donc plus comme un manque à gagner en tant que tel.

Ces niches s'ajoutent à environ 65 milliards d’euros du total des aides publiques directes aux entreprises (financées par l’État à 90 % et par les collectivités pour 10 %) attribuées via « au moins 6 000 dispositifs d’aides, dont 22 aides européennes, 730 aides nationales et, par exemple, 650 pour l’ensemble des collectivités de la seule région Ile-de-France » selon l'Audit de modernisation consacré aux aides publiques aux entreprises [26] commandé par le 1^er ministre à trois inspections (Finances, Administration et Affaires sociales) pour éclairer les questions du Conseil d'orientation pour l'emploi (COE) a conclu que ce n'étaient pas 10 milliards d'euros, comme déclarés à la Commission, mais plutôt 65 milliards (4 % du PIB) qui ont en 2005 été offerts aux entreprises, soit « un peu plus que le total du budget de l'Éducation nationale, près de deux fois le budget de la Défense, le même ordre de grandeur que le total des dépenses hospitalières ». Sur cette somme 57 milliards ont été directement au crédit de l'État, dont 6 milliards d'aides aux entreprises publiques. Ceci correspond à « 8 % des prélèvements obligatoires des administrations publiques ou encore 949 € par habitant ».

Le passage du bouclier fiscal à 50 % des revenus déclarés a également profité à de nombreux chefs d'entreprises ou actionnaires, avec selon la cour des comptes une perte de 0,7 milliard d’euros. De plus la baisse de l’impôt sur le revenu due à la diminution du nombre de tranches (passées de 13 avant 1986 à 5 aujourd’hui), et au passage de la tranche supérieure de 65 % (avant 1986) à 41 % aujourd’hui qui a privé les finances publiques de 15 milliards d’euros en 2009.

Pour Martine Orange (octobre 2010) : « les groupes sont les grands gagnants de ce système. Comme l'a établi un rapport (2010) du Conseil des prélèvements obligatoires, leur taux réel d'imposition n'est pas de 33 % mais de 13 %, ce qui place la France au même niveau que l'Irlande qui a adopté une fiscalité très favorable pour attirer les grands groupes internationaux ; un chiffre rarement mentionné par le Medef. En revanche, les petites entreprises, peu familières du dédale fiscal français, sont imposées en moyenne à hauteur de 30 %. »[27]

En 2017, certains investissements, sous certaines conditions dictées par la loi, permettent des amortissements dérogatoires, et donc une réduction de l'assiette d'imposition comme[28] :

• Souscriptions de parts de fonds commun de placement dans l'innovation (FCPI) ou de parts dans des fonds d'investissement de proximité (FIP)
• Investissement dans l'immobilier avec la loi Pinel
• Investissement dans le cinéma avec des souscriptions au capital de Sofica
• Dépenses supportées en vue de la restauration complète d'un immeuble bâti (loi Malraux)
• Investissements immobiliers dans le secteur de la location meublée non professionnelle (amendement Censi-Bouvard)
• Investissements forestiers
• Investissements au capital de PME
• Souscription au capital d'entreprises de presse
• Investissements réalisés outre-mer

Par ailleurs, pour les personnes ayant souscrit avant le terme, les effets des réductions d'impôts périmées se poursuivent dans le temps. Il s'agit des avantages fiscaux consentis au titre des dispositifs suivants[28] :

• Investissements locatifs dans le secteur du tourisme (clos depuis le 31 décembre 2012)
• Intérêts perçus en cas de cession d'une exploitation agricole avec paiement différé (clos depuis le 31 décembre 2010)
• Dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel (clos depuis le 31 décembre 2013)
• Souscription au capital de SOFIPECHE (clos depuis le 31 décembre 2011)
• Intérêts des prêts à la consommation (clos depuis le 31 mai 2005)
• Investissements locatifs dans des résidences hôtelières à vocation sociale (clos depuis le 31 décembre 2010)
• Versements sur un compte épargne co-développement (clos depuis le 31 décembre 2009)
• Investissements Scellier (clos depuis le 31 mars 2013)
• Tutorat des créateurs ou repreneurs d'entreprises (clos depuis le 31 décembre 2011)

Pendant longtemps, une centaine de professions (limeurs de cadres de bicyclette du département de la Loire, brodeurs de la région lyonnaise, fabricants de pipe du jura, etc.) ont pu déduire jusqu'à 40 % de leurs revenus pour compenser le fait qu'elles avaient des frais professionnels élevés. Cela est terminé depuis la fin des années 90[29].

Cependant,certaines corporations ont su faire entendre leur voix auprès des pouvoirs publics et disposent toujours de privilèges fiscaux, notamment les journalistes, parlementaires, arbitres et juges sportifs, marins pêcheurs, écrivains, artistes, sportifs, sapeurs pompiers volontaires, assistantes maternelles, agriculteurs, fonctionnaires internationaux et européens[29].

En 2017 en France, les subventions aux énergies fossiles ont coûté 7,8 milliards d'euros. Réunis en mai 2017, les pays du G7, dont la France fait partie, se sont engagés à éliminer les subventions aux énergies fossiles d'ici 2025. Les organisations non gouvernementales (ONG) du réseau action climat (RAC) demandent au gouvernement français une accélération du calendrier pour aboutir à la suppression de ces niches fiscales d'ici la fin du quinquennat, soulignant que, « dans sa configuration actuelle, la hausse progressive de la taxe carbone entraînera mécaniquement une augmentation des niches fiscales bénéficiant à ces secteurs »[30].

A noter qu'à l'échelle internationale, un rapport de la coalition d'ONG Alliance pour l'environnement et la santé (HEAL) publié le 27 juillet 2017 démontre que les subventions aux énergies fossiles entraînent des effets sanitaires qui finalement coûtent beaucoup plus aux États. En effet, les pays du G20 subventionnent encore les énergies fossiles à hauteur de 416 milliards d'euros selon l'Overseas Development Institute. Mais selon l'étude de HEAL, les États dépensent six fois plus pour contrer les effets sanitaires dus à l'utilisation d'énergie fossile[31].

Les pays sont notamment contraints de débourser 2 600 milliards d'euros pour soigner les infections respiratoires, les AVC, les crises cardiaques et autres cancers des poumons. Des dépenses de santé liées à la pollution de l'air, au changement climatique et à la dégradation de l'environnement qui ne sont pas prises en charge par l'industrie des énergies fossiles mais par la société[31].

Enfin, il peut être noté qu'il existe une niche fiscale, qui n'est pas évoquée dans le tableau ci-dessus : c'est la niche fiscale « frais réels » pour les déplacements en voiture, qui coûte environ 2 milliards d'euros par an à l’État[32].

En 2011, l'inspection générale des finances (IGF), dans son rapport d'évaluation des niches fiscales et sociales, a recensé une quinzaine de dérogations d'impôts pour la Corse dont la plus importante est une TVA allégée sur de nombreux produits. Des avantages fiscaux visent également à stimuler l'économie insulaire : diverses exonérations d'impôt des sociétés et de cotisation foncière pour les PME, de taxe foncière sur les terres agricoles, crédit d'impôt pour les investissements dans l'île, etc[33]^,[34].

L'IGF estime que ces dispositifs sont « inefficaces » et « sans effet perceptible sur le développement et l'emploi »[33]. La Cour des Comptes quant à elle estime que ces dispositifs reposent sur des « dispositions obsolètes, voire dépourvues de tout fondement légal, qui méconnaissent le principe général d'égalité devant l'impôt »[34]. A contrario, François Lalanne, secrétaire général aux affaires corses à la préfecture de région, est plus nuancé : « l'intense effort financier de l’État a sorti l'île de la misère »[33].

De fait, la Corse a connu depuis vingt ans la plus forte croissance de toutes les régions. Mais à partir de 2020, l'île se retrouvera au même régime sec que les autres régions[33].

D'une manière générale, les niches fiscales sont critiquées comme étant un outil politicien pour pallier les effets pervers d’une fiscalité excessive. Ainsi, Pascal Salin estime que les niches fiscales, « loin de constituer un cadeau de l'Etat, ne constituent qu'une atténuation de la spoliation fiscale »[35].

Les niches fiscales sont également critiquées par le fait qu'elles dérogent au principe d'égalité devant l'impôt[36].

Le poids des niches "passives" comme leur croissance en volume est la principale raison de l'explosion du coût des niches fiscales qui sont en France passées de 53 milliards € en 2003 à près de 73 milliards € en 2008). Il a été ainsi reproché à la « niche Copé » d'avoir coûté 22 milliards en trois ans (2007-2009).

Selon le Trésor, le montant des niches fiscales atteindrait 100,4 milliards d'euros à la fin de 2018, soit environ 4,4 % du PIB ; elle redescendrait à 98,4 milliards d'euros en 2019. Les principales niches fiscales sont le Crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) et le Crédit impôt recherche (CIR). La Cour des comptes, qui recensait 457 avantages fiscaux différents en 2018, estimait que « l'implication de l'administration est réduite et les propositions de modifications ou de suppressions de niches fiscales sont pratiquement inexistantes, faute notamment d'une évaluation suffisante »[37].

Le Conseil des prélèvements obligatoires (ancien Conseil des impôts de la Cour des comptes) a plusieurs fois alerté[38] l'État sur les dérives constatées et la contribution croissante (de 2000 à 2010) et importante des niches fiscales et sociales à la dette publique endettement de l'État, dans une économie globalisée où ces dérogations avantagent les grandes entreprises, avec des coûts d'endettement ou compensation souvent très supérieurs aux retombées socio-économiques espérées [39]. Ainsi, en 2010, les exemptions fiscales applicables aux entreprises représentaient 13,8 % des recettes fiscales nettes[38]^,[40] de l’État en 2010[41]. Alors que « le poids des mesures fiscales qualifiées de modalités particulières de calcul de l’impôt était pour sa part égal à 27,9 % de ces recettes »[38].

Pour ces raisons, plusieurs pays de l'OCDE sont revenus sur leurs politiques d'offre de niches en fixant des conditions et limites plus explicites à leurs exemptions fiscales[42]. De plus, certains pays, tels l'Allemagne et la Belgique ont entrepris des réformes fiscales « visant à la mise en place d’impôts à base large et à taux bas », ce qui les a conduit à remettre en cause leurs dispositifs dérogatoires d'impositions applicables aux entreprises[38].

La Loi de Finances pour 2010 a introduit de nouvelles règles fiscales plafonnant certains avantages fiscaux et notamment les réductions d’impôts sur le revenu.

Le plafonnement global s'applique aux avantages fiscaux accordés en contrepartie d'un investissement (par exemple, l'investissement locatif) ou d'une prestation (par exemple, l'emploi d'un salarié à domicile ou les frais de garde des jeunes enfants)[43].

Le plafonnement global ne s'applique pas aux avantages fiscaux liés à la situation personnelle de la personne (par exemple, les frais d'établissements pour personnes dépendantes) ou à la poursuite d'un objectif d'intérêt général sans contrepartie (par exemple, les dons aux organismes d'intérêt général)[43].

Pour l'imposition sur les revenus de 2016, le total des avantages fiscaux ne peut pas procurer une diminution du montant de l'impôt sur le revenu dû supérieure à 10 000 € ou 18 000 € en présence d'investissements outre-mer et de Sofica[43].

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