Préfet (France)

Costume de préfet de l'Empire. collection du Musée des Tissus de Lyon. ADRML.

La fonction de préfet et celle de sous-préfet ont été créées par Napoléon Bonaparte, alors Premier consul, le 17 février 1800, par la loi du 28 pluviôse an VIII, opérant une déconcentration de l'État organisée sur la base départementale mise en place par l'Assemblée nationale le 26 février 1790. Le préfet devient l'autorité centrale et unique de la déconcentration dans le ressort territorial du département. Il est assisté de sous-préfets dans les arrondissements.

Le choix du titre retenu, du latin præfectus (« placé à la tête de... »), traduit l'autorité que l'on entend conférer aux tenants de cette nouvelle fonction, par référence à la Rome antique.

La fonction préfectorale remplace, sans lui correspondre tout à fait, celle occupée sur l'Ancien régime par les intendants qui exerçaient leur administration dans le cadre des généralités. Agents de l'absolutisme royal, les intendants impulsèrent l'unification administrative du pays, au prix de la réduction des libertés provinciales et municipales, ce qui les rendit très impopulaires. Sous la pression de l'opinion publique, Louis XVI leur retira la plupart de leurs pouvoirs pour les donner aux assemblées provinciales instituées entre 1778 et 1787 dans la majorité des généralités. En 1789, les cahiers de doléances réclamèrent leur disparition, laquelle fut décidée par l'Assemblée nationale le 22 décembre 1789[1].

À bien des égards, les préfets retrouvent le pouvoir absolu que l'on avait critiqué chez les Intendants royaux. Après l'expérience révolutionnaire d'une certaine autonomie des collectivités locales, organisées sur la base de l'élection et de la collégialité, le Premier consul entend mettre au pas les autorités locales. La loi du 28 pluviôse « rompt radicalement avec les pratiques révolutionnaires en vigueur depuis 1789 »[2].

Dans le département, « le préfet sera chargé seul de l'administration » (loi du 28 pluviôse, an VIII - titre II, §1 -III)[3]. Nommé par le Premier Consul, intermédiaire obligé entre l'assemblée départementale et l’État, le préfet est l'organe exécutif unique du département. Il contrôle et anime le conseil général, dont il préside les réunions avec voix prépondérante (titre II, §1 -V). Les membres du conseil général sont choisis par Bonaparte. Le préfet désigne les maires et les adjoints des communes de moins de 5 000 habitants et propose au Premier Consul, plus tard à l'Empereur, la nomination des autres (II - §4).

Napoléon qualifiera dans le Mémorial de Sainte-Hélène les préfets « d'empereurs au petit pied » traduisant l'étendue de leur pouvoir, accentuée par la stabilité du corps préfectoral sous le Consulat et l'Empire (28 préfets resteront plus de dix ans en poste)[4].

En pratique, les préfets ont cependant dès l'origine dû composer avec les élites locales[5] et avec les représentants de l'armée. La question des préséances durant les cérémonies, reflet d'une concurrence des légitimités, a ainsi suscité d'inépuisables conflits locaux[6], jusqu'au décret impérial du 24 messidor an XII (13 juillet 1804) qui fixe les préséances et honneurs civils et militaires dans les cérémonies publiques et établit clairement qu'il appartient au préfet d'accueillir l'Empereur à son arrivée dans un département[7].

Les préfets devaient aussi composer avec leurs ministres de tutelle, lesquels ne voyaient souvent en eux que de simples exécutants. Ainsi, pour Chaptal, « le préfet, essentiellement occupé de l'exécution, transmet les ordres au sous-préfet, celui-ci aux maires des villes, bourgs et villages ; de manière que la chaîne d'exécution descend sans interruption du ministre à l'administré, et transmet la loi et les ordres du gouvernement jusqu'aux dernières ramifications de l'ordre social avec la rapidité du fluide électrique »[4].

Durant la Restauration, contre les Ultras qui réclamaient le rétablissement des institutions royales d'Ancien régime, Louis XVIII a conservé l'administration départementale mise en place par Napoléon. Outre qu'elle avait démontré son efficacité, l'institution préfectorale s'était très largement ouverte sous l'Empire à l'aristocratie. Le corps préfectoral subit deux épurations royalistes (du fait de l'intermède des Cent Jours) mais l'institution ne fut pas remise en cause[8].

Sous la Monarchie de Juillet, la fonction politique des préfets se précisa : en effet, dans le cadre du nouveau régime censitaire institué par la loi du 21 mars 1831 pour les communes, principe étendu aux conseils généraux par la loi du 22 juin 1833, le préfet devint un agent électoral à la solde du gouvernement, promouvant les candidats officiels et multipliant les contacts avec le corps électoral restreint institué par la loi.

En parallèle, à l'instar du préfet Rambuteau pour le département de la Seine, les préfets voient leur rôle de chef de file en matière économique et sociale s'accentuer. Ils sont à l'origine de nombreuses initiatives économiques, pour soutenir l'industrie naissante, mais aussi dans le domaine social, pour lutter contre la pauvreté, soutenir le développement de l'instruction primaire, développer les œuvres de bienfaisance, la salubrité publique, etc.

Pendant trois mois après la révolution de 1848, les préfets sont remplacés par des commissaires de la République sous l'impulsion d'Alexandre Ledru-Rollin.

Devenu ministre de l'Intérieur au sein du gouvernement provisoire qui suit la révolution de 1848, Alexandre Ledru-Rollin remplace, du 25 février au 20 mai 1848, les préfets par des « commissaires de la République » (excepté les préfets de police), et les sous-préfets par des sous-commissaires : Pierre Henry estime que « le gouvernement provisoire donna l'illusion d'opérer un changement à l'orée d'un régime nouveau : en fait, il ne changea que le titre des représentants, et de réforme réelle, il n'y eut point. [...] Aucune délibération, aucune proclamation, ne mit fin au régime préfectoral. Les nouveaux gouvernants, au lieu des préfets, nommèrent des commissaires de la République, au lieu de sous-préfets, des sous-commissaires. [...] Réforme minuscule, sans profit pour personne, et très éphémère puisqu'elle dura trois mois, pas plus. L'opinion publique accueillit ce tour de passe-passe avec étonnement, sans ratifier ni protester. Il en fut de même lorsque les fonctions préfectorales furent rétablies, chacun pensant qu'une République peut être aussi bien servie par des préfets qu'une monarchie »[9]. Dans sa circulaire du 12 mars, Alexandre Ledru-Rollin incite les commissaires à « vivement exciter les sentiments républicains du pays », à choisir « des hommes nouveaux et, autant que possible, sortant du peuple », et souligne le caractère « illimité » de leurs pouvoirs[10]. Jacqueline Lalouette indique que « globalement, l'action des commissaires de la République fut appréciée puisqu'un grand nombre d'entre eux furent élus à l'Assemblée nationale constituante »[10].

Le Second Empire attribue de nouveaux pouvoirs aux préfets par le premier texte de déconcentration, le décret du 25 mars 1852[11], au préambule resté célèbre « on peut gouverner de loin, mais… on administre bien que de près »[12]. L'action du préfet Haussmann à Paris est incontestablement la plus révélatrice de la période. Malgré une légère atténuation au moment de la libéralisation du régime à compter de 1860, notamment par la loi du 24 juillet 1867 sur les conseils municipaux qui restreint la tutelle des préfets sur les collectivités locales, le préfet du Second empire s'occupe de tout et pèse largement sur la vie locale, au détriment des autorités et de la démocratie locales.

La III^e République conforte l'institution préfectorale et en fait un facteur de diffusion des idées républicaines, notamment dans les campagnes. Parallèlement, la démocratie locale se met en place et les collectivités territoriales s'émancipent lentement de la tutelle préfectorale. Deux lois importantes sont votées : la loi départementale du 10 août 1871, qui donne au département le statut de collectivité territoriale, et la grande loi municipale du 5 avril 1884. Toutes deux augmentent sensiblement le pouvoir de décision des conseils généraux et municipaux. Par ailleurs, une loi du 28 mars 1882 établit l’élection des maires, sauf à Paris. Le préfet reste cependant central dans le processus de modernisation du pays, comme l'illustre l'action des préfets Louis Lépine ou encore Eugène Poubelle à Paris.

À l'image du plus jeune préfet de l'histoire (30 ans), Alfred Roth dans le Morbihan[13], en août 1914, de nombreux préfets sont mobilisés et des intérims sont organisés. Durant la période de la Première guerre mondiale, les préfets, en particulier ceux des départements envahis, sont investis de lourdes tâches (approvisionnement de l’armée, ravitaillement et sécurisation des populations, contrôle de l’information, etc.). En effet, dix départements français sont occupés pendant tout ou partie de la guerre. Les préfets sont alors otages des Allemands et tentent d’y maintenir la présence de l’État. Les services administratifs restent en place, incarnant la continuité du service public. Dans les départements où ont lieu des combats, l’administration doit se protéger pour continuer à remplir ses missions. Ainsi, en Champagne, les services du ministère de l’Intérieur s’abritent dans les caves des viticulteurs afin d’échapper aux bombardements meurtriers[14].

À l'issue du conflit, le décret-loi du 5 novembre 1926 sur la décentralisation et la déconcentration administrative va avoir une grande influence sur le rôle des préfets et des sous-préfets puisqu'il s'agit « d’accroître leur rôle et leur autorité pour déconcentrer l'administration ». Les attributions transférées aux préfets par les ministres visent à renforcer leur rôle au niveau local. C’est ainsi que le préfet « surveille l’exécution des lois et règlements et que les chefs de services régionaux et départementaux sont tenus de lui fournir tous renseignements utiles à l’accomplissement de sa mission » (art. 3)[15].

La Seconde guerre mondiale va être pour les préfets une période de déchirement. Nombreux sont les membres du corps préfectoral qui s’engagent dans la Résistance. Trente-neuf d’entre eux meurent pour la France au cours d’opérations de combat, fusillés ou en déportation. Le plus célèbre d'entre eux est Jean Moulin, préfet d'Eure-et-Loir au déclenchement du conflit.

D'autres, comme Maurice Papon, qui est alors sous-préfet hors classe en poste à Bordeaux, choisiront la fidélité au régime de Vichy, qui renforce considérablement les pouvoirs du préfet : la loi du 13 octobre 1940 supprime les conseils généraux et confie leurs pouvoirs et la gestion de tous domaines de gestion départementale aux préfets. La loi du 16 novembre 1940 dissout les conseils municipaux des communes de plus de 2 000 habitants et les remplacent par des commissions municipales dont les membres sont désignés par le préfet ou, pour les grandes villes, par le ministre de l'Intérieur. Par ailleurs, la loi du 23 avril 1941 crée la fonction de « préfet régional ». Est également créé le cadre national des préfectures, dès janvier 1941, qui met à la charge du ministère de l'Intérieur la gestion des personnels des préfectures, qui étaient jusqu'alors recrutés localement, gérés et payés par les conseils généraux.

Depuis 1945, préfets et sous-préfets font partie des emplois pour lesquels la voie d'accès habituelle est celle de l'École nationale d'administration (ENA).

Plusieurs éléments attestent de l'évolution des préfets depuis 1945, comme le développe Henri Bouillon[16] :

D'abord, la décentralisation a profondément modifié leur rôle. Jusqu'en 1982, ils remplissaient une double mission à la tête du département : ils représentaient l'État et détenaient le pouvoir exécutif. Depuis 1982, ils ne possèdent plus que la première mission : ils représentent l'État et contrôle la légalité des décisions adoptées par les collectivités territoriales, de manière à vérifier que la loi est correctement appliquée sur l'intégralité du territoire national.

Ensuite, la réorganisation interne de l'administration étatique a engendré un repositionnement du préfet dans l'administration : sa position a été ajustée par rapport au préfet de région, créé en 1964 ; surtout, la politique de déconcentration menée à partir de 1992 a permis au préfet de devenir une autorité essentielle dans l'État dans la mesure où, désormais, les mesures doivent être prioritairement adoptées au niveau territoriale (par le préfet notamment) avant de remonter au niveau national. Le décret du 15 janvier 1997 précise cette répartition des rôles pour les décisions individuelles.

Enfin, la fonction préfectorale a subi l'impact des réformes managériales de l'administration publique, motivées notamment par la nécessité de faire des économies budgétaires et de faire monter en compétence l'action publique.

Les préfets sont majoritairement choisis parmi les sous-préfets et les administrateurs civils. Toutefois, le Gouvernement peut nommer librement, sans considération de leur statut antérieur, jusqu'à un tiers des préfets. Alors qu'il était autrefois majoritairement issu des promotions de l'École nationale d'administration (ENA), seul 30 % du corps préfectoral est composé d'énarques en 2010, selon Le Figaro[21].

Les sous-préfets sont choisis pour la plupart parmi les administrateurs civils. Des ingénieurs des « corps techniques », des administrateurs territoriaux, des magistrats de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif, des magistrats des chambres régionales des comptes, des commissaires de police, des officiers supérieurs des armées ou de gendarmerie peuvent aussi être détachés temporairement sous-préfets.

Le corps des sous-préfets est également un corps de débouché (environ 10 à 20 postes par an) pour les conseillers d'administration de l'intérieur et de l'outre-mer, les attachés hors classe , les attachés principaux affectés au sein d'un service du Ministère de l'Intérieur ainsi pour les attachés principaux ou hors classe d'une administration de l’État, ayant au moins sept ans de service (environ 5 postes par an).

Un préfet est nommé et affecté à un poste territorial par décret signé du président de la République, en conseil des ministres (Article 13 de la Constitution française), et sur la proposition du Premier ministre et du ministre de l'Intérieur, mais il existe aussi des préfets hors cadre nommés pour trois ans au plus (avec prolongation possible de deux ans), « dans la limite de sept postes, sur des emplois supérieurs comportant une mission de service public relevant du Gouvernement »[22].

Les préfets sont répartis en une classe normale et une hors-classe[23].

La « classe normale » des préfets est divisée en cinq échelons depuis 2014[24].

Le classement indiciaire des préfets est fixé par le décret n° 2009-455 du 22 avril 2009. Les préfets de classe normale sont rémunérés au vu de leur classement en " Echelle lettre " C à E (équivalent des indices nouveaux majorés 1126 à 1329). Les préfets hors classe ont droit à une rémunération égale à l " Echelle Lettre " F , soit l'équivalent de l'indice 1378. En plus de cette partie de rémunération, les préfets reçoivent une indemnité dite " nouvelle bonification indiciaire " d'une valeur de 120 points (pour un préfet délégué) ou de 140 points (pour un préfet de classe normale) ou 180 points, pour un préfet hors classe (pour 25 % des postes budgétaires). La valeur de l'indice 1 à compter du 1 er juillet 2022 est de 4, 850 euros.

Par ailleurs, les préfets ont droit à un régime indemnitaire spécifique (indemnité spécifique de haute responsabilité et complément indemnitaire annuel versé en fin d'année) qui est fixé par l'arrêté du 14 novembre 2017, modifié par l'arrêté du 31 décembre 2021 (arrêté initial publié au Journal Officiel du 30 novembre 2017 et modification parue au Journal Officiel du 1er janvier 2022) . Ainsi, les préfets affectés en territoires ou exerçant certaines fonctions sont répartis en 6 groupes de rémunération, le groupe 1 étant le plus élevé et le mieux rémunéré. Le maximum du plafond de ces deux indemnités est de 93 955 euros pour les préfets classés en groupe 1 (préfets de région, préfets hors classe, par exemple). Les préfets classés en groupe 6 ont droit à un maximum annuel d'indemnités de 74013 euros par an.

Le ministre de l'Intérieur prononce, par arrêté ministériel, l'avancement d'échelon lequel est automatique du 1^er au 4^e échelon, après deux ans d'ancienneté dans l'échelon précédent. L'accès au 5^e échelon se fait après qu'un préfet a passé un an au 4^e échelon.

Certains préfets sont des préfets dits « hors-classe » (le grade le plus élevé[25], échelon qui correspond à des « postes territoriaux » mentionnés sur une liste établie par décret et qui concerne environ 25 % des postes budgétaires). « La durée des services accomplis par les préfets en cette qualité est prise en compte, le cas échéant, pour le reclassement dans la classe normale »[26].

« Les directeurs d'administration centrale et les directeurs des services actifs de police nommés préfets sont classés à l'échelon comportant un traitement égal ou, à défaut, immédiatement supérieur à celui qu'ils percevaient et ils bénéficient à cet échelon d'une ancienneté égale au temps pendant lequel ils ont perçu ce traitement ».

Après au moins deux ans de service en qualité de préfet, un préfet titulaire peut être placé en position de détachement. Cependant, « cette durée de service n'est pas requise en cas de détachement dans l'un des emplois prévus au décret n° 85-779 du 24 juillet 1985 portant application de l'article 25 de la loi n^o 84-16 du 11 janvier 1984 fixant les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la décision du Gouvernement »[27].

Les statuts de 1964 interdisent aux préfets et aux sous-préfets le droit de se syndiquer ; ceux-ci sont comme tous les fonctionnaires soumis à l'obligation de réserve. L'association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l'Intérieur, qui fut créée en 1945, est une organisation qui représente les intérêts moraux et professionnels de cette catégorie de fonctionnaire à statut spécial, auprès du cabinet du ministre de l'Intérieur , de celui du Premier Ministre et de celui du Président de la République.

Le corps préfectoral est un corps de hauts fonctionnaires d'État qui ont pour rôle de faire respecter les lois et règlements, les valeurs de la République telles que la laïcité, ils doivent respecter la neutralité publique et agir en cas de trouble à l'ordre public. Ils ont l'interdiction de se syndiquer ou d'exercer le droit de grève. Ils sont en effet, plus que tous les autres fonctionnaires, garants de la continuité de l'État et notamment de ses fonctions régaliennes (police, organisation des secours…).

En 2007, le corps préfectoral a vu, au niveau régional, son rôle renforcé. Il orchestre les politiques publiques. Les directions et délégations régionales, leur nombre passant de trente à moins de dix, sont placés autour du préfet de région. Les préfets de région ont désormais, dans de larges domaines, autorité sur les préfets de département. Le chef de l’État précise le 21 novembre 2007 : « Un mouvement inédit de déconcentration au profit de l’échelon régional permettra de réduire le format des administrations centrales »[28].

Les membres du corps préfectoral exercent pour la majorité d'entre eux des fonctions de direction dans les différentes préfectures. Ceux qui ne sont pas en poste territorial travaillent généralement à l'administration centrale du ministère de l'Intérieur ou du ministère de l'Outre-Mer.

Les préfectures (100 structures) et les sous-préfectures (240 environ) correspondent pour l'essentiel au découpage administratif de la France[29].

Le préfet est la représentation de l’État au niveau d'un département, d'une région. Il est chargé de la mise en œuvre des politiques publiques, son rôle va devenir l'organe de coordination des services de l'État et des politiques de l'État. Il a le pouvoir de contrôle de légalité des actes administratifs établis par les pouvoirs publics.

Il est, entre autres, responsable des forces de police et, depuis 2009, de la gendarmerie départementale.

Le préfet occupe généralement un poste territorial de préfet de département. Le préfet du département chef-lieu de la région est aussi préfet de région, et le préfet de la région chef-lieu de zone de défense et de sécurité est préfet de zone de défense et de sécurité.

Certains postes territoriaux peuvent comporter une mission de coordination :

• préfet coordonnateur de bassin ;
• préfet coordonnateur de site d'importance communautaire (site du réseau Natura 2000 par exemple). Ainsi, le préfet de la Dordogne est le préfet coordonnateur pour le site d’importance communautaire « Vallée de la Nizonne » situé en Charente et en Dordogne[30].

Le préfet de police de Paris dirige la préfecture de police de Paris, où exercent trois autres préfets : un directeur de cabinet, un secrétaire général pour l'administration de la police de Paris et un secrétaire général de la zone de défense et de sécurité de Paris. Les directions opérationnelles de police (sécurité de proximité de l'agglomération parisienne, police judiciaire, renseignement) dépendent directement de la préfecture de police et sont placés sous l'autorité de hauts fonctionnaires à statut spécial, les directeurs de services actifs de police, qui sont issus tous du corps des commissaires de police et qui n'ont donc pas le statut de préfet, évidemment .

Le préfet de police des Bouches-du-Rhône ne dispose que d'une compétence fonctionnelle, et non administrative comme le préfet de police de Paris. Les directions départementales de police restent organiquement rattachées à la direction générale de la Police nationale. De même, certaines compétences (délivrance des titres de circulation comme les cartes grises, les permis de conduire, les cartes de séjour des étrangers…) relèvent du préfet des Bouches du Rhône.

Il existe des préfets délégués auprès d'autres préfets :

• préfet délégué pour la défense et la sécurité (parfois nommé abusivement « préfet de police ») ;
• préfet délégué pour l'égalité des chances.

Des postes de préfets évaluateurs, chargés de l'évaluation des préfets et sous-préfets, ont également été créés.

Enfin, des préfets peuvent exercer la fonction de représentant de l'État dans les collectivités d'outre-mer, avec le titre de haut-commissaire ou d'administrateur supérieur.

Les anciens préfets n'exerçant pas de fonction dans le domaine préfectoral sont déclarés « hors cadre ».

Le préfet, secrétaire général occupe les fonctions de secrétaire général de préfecture avec rang de préfet. À ce titre, il dirige les services juridiques, administratifs et des ressources humaines. La direction de la cohésion sociale est également placée sous son autorité fonctionnelle. Enfin, il est appuyé dans l'exercice de ses missions par un chef de cabinet et par un directeur, chargé de la mission « politique de la ville »[31]. À ce jour, cette fonction existe dans seulement deux préfectures[32] :

• la Préfecture de Paris et d'Île-de-France ;
• la Préfecture de la Métropole de Lyon, du Rhône et de Auvergne-Rhône-Alpes.
• les autres postes de secrétaire général de préfecture, dans les autres préfectures, sont exercés par des sous-préfets hors classe.

Le sous-préfet peut être :

• sous-préfet d'arrondissement ;
• secrétaire général ou secrétaire général adjoint de préfecture (et généralement, en même temps, sous-préfet de l'arrondissement chef-lieu) ;
• secrétaire général aux affaires régionales ;
• directeur de cabinet du préfet ;
• chargé de mission pour la politique de la ville ;
• sous-préfet à la relance, etc.

L’« Association du Corps Préfectoral et des Hauts Fonctionnaires du Ministère de l’Intérieur » (ACPHFMI)[33] a été créée le 31 octobre 1945[34] et comprend 877 adhérents au 31 décembre 2018 :

Son objectif est de donner des informations sur les réformes récentes ou les décisions prises par le gouvernement. L'association contribue au développement du réseau d'entraide entre ses adhérents. Une part importante de son action consiste à réaliser des études et à organiser des événements permettant d'alimenter les débats sur le rôle de l’État et les missions de ceux qui en sont les représentants.

L'actuel président de l'association est le préfet de la région Île-de-France Michel Cadot.

Créée en 1994, l'ACEIP[35] compte en 2018 près de 136 membres[36]. Son but est de resserrer les liens d'entraide et d'amitié entre tous les conjoints des membres du corps préfectoral partageant un même mode de vie. L'ACEIP s'adresse aux conjoints des membres du corps préfectoral en activité, quelle que soit leur position statutaire, ainsi qu'aux conjoints de fonctionnaires assurant les mêmes responsabilités durant leur période d'affectation.

• René Bargeton, Dictionnaire biographique des préfets (septembre 1870 - mai 1982), Paris, Archives nationales, 1994, 555 pages, 26 cm, (ISBN 2-86000-232-4)
• Bernard Leclère et Vincent Wright, Les Préfets du Second Empire, Armand Colin, 1973, 411 pages

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• ACEIP (site de l'ACEIP)
• ACPHFMI (site de l'APCHFMI)
• Association du Corps préfectoral et hauts fonctionnaires du ministère de l’Intérieur, description du fonds conservé aux Archives nationales sous la cote 124 AS.
• Ministère de l'intérieur : Histoire des préfets

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