Référendum d'initiative partagée

En 1993, le Comité consultatif pour la révision de la Constitution propose la création d’un « référendum d’initiative minoritaire » : l’initiative devrait être présentée par un cinquième des membres du Parlement et soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales[1].

Cette procédure émerge à nouveau lors des débats sur la révision constitutionnelle de 2008. Selon le constitutionnaliste Michel Lascombe, il s’agissait de convaincre des parlementaires de centre et de centre-gauche d’apporter leur vote à cette réforme[2]. Le référendum d’initiative partagée[3] est créé par l’article 11 de la Constitution modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les lois du 6 décembre 2013 (une organique[4] et une ordinaire[5]), ainsi que le décret du 11 décembre 2014[6] entrés en vigueur le 1^er février 2015. Si le référendum d'initiative partagée est ainsi introduit en 2008 sous la présidence de Nicolas Sarkozy, sa mise en application n'est de ce fait possible que depuis 2015[7]. Le décret du 12 juin 2019 adapte la procédure pour que le contrôle des soutiens s’appuie sur le répertoire électoral unique, entré en vigueur au 1^er janvier 2019[8].

La procédure de RIP commence avec le dépôt d’une proposition de loi, objet de l’initiative référendaire, par au moins un cinquième des membres du Parlement. Le nombre de parlementaires étant de 925 depuis 2015[9], le soutien de 185 d'entre eux est nécessaire pour déposer une telle proposition.

La proposition de loi doit respecter les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution. Elle ne peut ainsi porter que « sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent, ou tendant à autoriser la ratification d'un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ».

Dans le délai d'un mois à compter de la transmission de la proposition de loi, le Conseil constitutionnel effectue plusieurs vérifications[10] :

• Sur la forme, il vérifie que la proposition
  • est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement ;
  • n'a pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ;
  • ne porte pas sur le même sujet qu’une proposition de loi rejetée par référendum il y a moins de deux ans ;
  • n’a pas pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique (article 40 de la Constitution)[11].
• Il procède à un contrôle de constitutionnalité préalable (article 61 de la Constitution). Celui-ci est une spécificité de cette procédure : en effet, lorsque le référendum est soumis par le président de la République, aucun contrôle n’est nécessaire.

Après que le Conseil constitutionnel a effectué ces vérifications et si la proposition de loi est bien conforme, il valide le principe du recueil des soutiens par une décision publiée au Journal officiel. Le ministère de l'Intérieur met en œuvre alors, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, ce recueil des soutiens. Le recueil des signatures se fait sur un site internet spécifique[12] et la liste des noms, prénoms et communes des soutiens tels que figurant sur la carte d'électeur y apparaissent publiquement après un délai de réflexion de cinq jours de la part du signataire.

À l’issue de la période de recueil des soutiens, d’une durée de neuf mois, le Conseil constitutionnel vérifie si la proposition de loi a obtenu le soutien d’au moins un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales (4 717 000 électeurs environ en 2019).

Il n’existe pas de campagne électorale : la loi évoque uniquement des « actions tendant à favoriser ou défavoriser le recueil des soutiens » pour lesquelles le montant des dons des personnes physiques est plafonné et il est interdit à toute personne morale autre que les partis ou groupements politiques de participer à ce financement[13]. Des sanctions pénales sont prévues en cas notamment d'enregistrement frauduleux de soutiens à des propositions de loi référendaire, de soustraction ou d'altération de données collectées et de reproduction de ces mêmes données[14]. Dans son avis du 18 juin 2020, trois mois après la fin de la première procédure, le Conseil constitutionnel dresse un bilan critique en pointant un nombre « très élevé » de signatures à atteindre, une procédure « dissuasive et peu lisible » pour les citoyens, et une tenue toute « hypothétique » du référendum, que le seul examen du texte par les chambres suffit à empêcher. Les sages jugent notamment le site mis en place par le ministère de l'Intérieur « suffisamment efficace pour garantir la fiabilité des résultats » mais « souvent perçu comme étant d'un usage complexe » du fait de son « manque d'ergonomie générale »[15]. Selon le Conseil, ces éléments auraient potentiellement contribué à un manque de confiance des électeurs dans la procédure, les dissuadant d'y participer. De même, l'absence de débat public et de campagne d'information par le biais de l'audiovisuel est pointé du doigt, les « Sages » appelant à la mise en place d'un véritable dispositif d'information du public[15]^,[16].

Si le nombre de soutien est suffisant, la proposition de loi revient alors au Parlement, où chacune des deux assemblées doit l’examiner, en l’adoptant ou en la rejetant. Si la proposition de loi n’a pas été examinée au moins une fois par chaque assemblée dans un délai de six mois, le président de la République la soumet au référendum.

Ainsi 18 mois peuvent s’écouler entre le dépôt de la proposition de loi et un éventuel référendum.

L'expression « initiative populaire », a été largement employée à tort entre 2008 et 2013[17]^,[18]^,[19], notamment par Ségolène Royal[20], Jack Lang (vice-président du Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions)[21] et François Fillon[22]. L’expression « initiative partagée » est la plus utilisée, à tort, dans la presse[23]. Toutefois, aucune de ces expressions ne figure en tant que telle dans le texte de la Constitution, où il est question de « proposition de loi ». Le ministère de l'Intérieur utilise quant à lui le terme « Référendum d’initiative partagée » tout au long de la procédure permettant la collecte de signature, de même que les parlementaires ayant rédigé la première proposition de loi soumise à cette collecte[3]^,[24], ainsi que les sites officiels du Sénat et du Conseil constitutionnel[25]^,[26].

Sur la forme, il s'agit d'abord de l'initiative exclusive[27] d'une minorité parlementaire déposant une proposition de loi, sans laquelle la procédure n'est pas engagée, ce qui exclut de fait les citoyens de l'initiative car ils n'ont pas de prérogative pour déposer une proposition de loi. Certes, la suite permet un « droit de pétition citoyenne devant le Parlement »[28]. C'est pourquoi il est évoqué l'initiative partagée où, dit autrement, « un cinquième des parlementaires et un dixième du corps électoral demandent au Parlement de prendre en considération un thème »[2], sachant que la suite donnée à une pétition réussie appartient principalement au Parlement, y compris une fin de non-recevoir explicite qui suffit à paralyser l'hypothèse d'un référendum.^[pas clair] De bout en bout, le Parlement domine donc une procédure qui a peu de chance d'être référendaire^{[réf. souhaitée]}.

La critique vis-à-vis de cette réforme est très répandue et extrêmement dure. Pour ses détracteurs, le mécanisme de l’article 11 n'est qu'un « alibi »[19] et une « course d'obstacles »[29]^,[30], dont le seul but est de créer un effet d'annonce dans les médias sur un élan démocratique du système politique, alors que le mécanisme est conçu pour assurer que le référendum n'aboutisse en aucun cas[31]^,[32]. Le temps pris par le parlement - près de cinq ans - pour que les textes d'applications soient mis en œuvre montrerait ainsi la réticence de la classe politique à l'encontre de la procédure référendaire[33].

Le fait qu'il s'agit d'une initiative partagée est notamment critiqué comme donnant aux partis disposant de suffisamment de parlementaires un monopole de déclenchement du processus[31].

L'une des principales critiques provient du nombre élevé de soutiens nécessaires : un dixième des électeurs soit 4,5 millions. À titre de comparaison, des pétitions à l'échelle nationale, en France, peuvent atteindre quelques centaines de milliers de signatures.^{[réf. souhaitée]} Dans le contexte du mouvement des Gilets jaunes, la diminution de ce seuil a été proposée par Gérard Larcher[34]. Après le Grand débat national, Emmanuel Macron annonce vouloir abaisser le seuil à un million d’électeurs[35].

La lourdeur et la longueur du dispositif ont été dénoncées par le député Michel Diefenbacher (dans le groupe majoritaire UMP) en 2012[19].

La définition de l'objet « sur l'organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent » est flou. Le constitutionnaliste Michel Lascombe s'interroge sur la portée du mot « et » : « par exemple, un problème fiscal relève d'une politique économique, mais il n'y a pas de service public derrière. Est-il concerné ? »[2].

Pour le gouvernement d’Édouard Philippe, un référendum d’initiative partagée ne devrait pas porter sur un texte en cours de discussion au Parlement[36]^,[37]. Les projets de lois pour un renouveau de la vie démocratique adopté en conseil des ministres le 28 août 2019, prévoit que le RIP ne nécessite plus qu’un million de soutiens et un dixième des membres du Parlement, sans obliger que l’un ne suive l’autre. Il ne peut ni avoir pour effet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins de trois ans, ni porter sur le même objet qu’une disposition introduite au cours de la législature et en cours d’examen au Parlement ou définitivement adoptée par ce dernier et non encore promulguée[38]. Ce texte n’est plus à l’ordre du jour.

La formulation du 3° de l'article 45-2 de l'ordonnance organique du 7 novembre 1958 disposant « qu'aucune disposition de la proposition de loi n'est contraire à la Constitution » oblige le Conseil constitutionnel à déclarer inconstitutionnelle toute la loi soumise au référendum d'initiative partagée, quand bien même il ne trouve qu'une seule disposition contraire à la Constitution. Il ne dispose pas d'un pouvoir d'appréciation lui permettant d'écarter seulement la disposition contraire comme lors d'un contrôle de constitutionnalité avant promulgation[39]. Cette critique a pu s'illustrer lors du contrôle de la proposition de loi de programmation pour garantir un accès universel à un service public hospitalier de qualité ayant été rejetée dès le premier mot inconstitutionnel, sans même se prononcer sur la suite du texte[40]. À la suite de cette déclaration de non conformité, l'association Notre hôpital, qui portait cette proposition, « s’interroge sur la réalité des possibilités offertes par la procédure de référendum d’initiative partagée »[41].