Rapporteur public

En France, le rapporteur public est un magistrat membre d'une juridiction administrative ou du Tribunal des conflits intervenant publiquement à l’audience pour analyser le litige et proposer une solution.

Pour les articles homonymes, voir Rapporteur (homonymie).

Cette fonction était auparavant connue sous l'appellation de « commissaire du gouvernement ».

Historique

La fonction est créée au sein du Conseil d'État par les ordonnances des 2 février et [1] et il est dénommé à l'époque « maître des requêtes faisant fonction de ministère public » ou « commissaire du roi »[2],[3].

L'appellation sous laquelle cette fonction reste la plus connue, celle de « commissaire du gouvernement », est introduite sous la seconde République en 1849[4].

Dans l'arrêt Esclatine du [5], le Conseil d'État décrit ainsi le rôle du commissaire du Gouvernement (dans une formulation qui rappelle celle de son arrêt Gervaise du 10 juillet 1957[6]) : il « a pour mission d'exposer les questions que présente à juger chaque recours contentieux et de faire connaître, en formulant en toute indépendance ses conclusions, son appréciation, qui doit être impartiale, sur les circonstances de fait de l'espèce et les règles de droit applicables ainsi que son opinion sur les solutions qu'appelle, suivant sa conscience, le litige soumis à la juridiction à laquelle il appartient » ; il n'est pas une partie au litige et prononce ses conclusions après la clôture de l'instruction, ses conclusions n'étant pas soumises à une discussion contradictoire par les parties.

Le 7 juin 2001, la Cour européenne des droits de l'homme, dans l'arrêt Kress c/ France, juge que le rôle du commissaire du Gouvernement est contraire au droit à un procès équitable[7]. Par conséquent son rôle même est une atteinte à l'article 6-1 de la Convention européenne des droits de l'homme. Plusieurs réformes s’en sont suivies. Ainsi, à compter de décembre 2005, le commissaire « assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. »[8], puis depuis le , au sein des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel : « la décision est délibérée hors la présence des parties et du commissaire du Gouvernement »[9], tandis qu’au Conseil d’État « sauf demande contraire d’une partie, le commissaire du Gouvernement assiste au délibéré. Il n’y prend pas part. »[10],[11],[12]

Toujours pour clarifier son rôle, le commissaire au Gouvernement prend le nom de « rapporteur public » en 2009[13],[14],[15]. Le changement d'appellation vise à mettre en évidence leur indépendance et à les distinguer des « commissaires du gouvernement » devant certaines commissions administratives, où il s'agit de représentants de l'administration[16]. Le but est donc d'éviter quelques ambiguïtés ou quelques erreurs concernant la fonction. Il semble avoir été suggéré pour la première fois par Léon Noël, alors président du Conseil constitutionnel, après l’affaire Canal, Robin et Godot[17],[18], à une époque où les relations entre le Conseil d'État et le général de Gaulle passaient par une phase particulièrement délicate. Le vice-président du Conseil d'État annonce le que l'appellation de « rapporteur public » est retenue. Après consultation du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel le [19], le décret effectuant ce changement a été signé le 7 janvier 2009[20],[12].

L'appellation est également modifiée pour les commissaires du gouvernement du Tribunal des conflits en 2015[21].

Enfin, à compter du , « les parties ou leurs mandataires peuvent présenter de brèves observations orales après le prononcé des conclusions du rapporteur public »[22].

En 2020, François Molins propose que les fonctions exercées par les avocats généraux lorsqu’ils concluent devant les différentes formations de la Cour de cassation prennent la dénomination de rapporteurs publics, afin de dissiper toute confusion avec les parquets des juridictions du fond[23].

Rôle

Le rapporteur public « expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent. »[24].

Les juridictions ne sont pas tenues de justifier, par les mentions de leurs décisions, l'absence du rapporteur public au délibéré[25].

Les conclusions du rapporteur public correspondent à son avis sur l'affaire qu’il développe librement à l’audience. Elles doivent être motivées et il ne peut s’en remettre à la sagesse de la juridiction.

Les parties peuvent demander communication du sens général des conclusions du rapporteur public préalablement à l’audience[26]. Ce « sens général » ne comprend pas le détail du raisonnement du rapporteur public[27],[28].

Ces conclusions, qui demeurent sa propriété exclusive, sont souvent uniquement orales [29]. Il est totalement libre de communiquer ou non celles qu’il a rédigées par écrit à ceux qui le lui demandent après l’audience. Il peut également les publier (par exemple dans les revues juridiques) ou les diffuser sur Ariane. Il n'y est jamais obligé[30].

À l’audience, les parties ont la possibilité, consacrée par la pratique, de produire une « note en délibéré » pour compléter leurs observations orales ou répondre aux conclusions du rapporteur public. Cette possibilité a été intégrée dans le code de justice administrative[31]. La décision de la formation de jugement doit mentionner la production d'une telle note[32]. Si besoin est, la formation de jugement peut aussi rayer l’affaire du rôle pour rouvrir l’instruction, en soumettant les éléments nouveaux au débat contradictoire entre les parties[33].

Certaines conclusions de rapporteurs publics devant le Conseil d'État sont de véritables petits traités de droit qui ont marqué le droit administratif[34]. Elles aident à comprendre les jurisprudences les plus importantes et les grands arrêts du Conseil d'État.

Mode de désignation

Au Conseil d’État, depuis 2005, les rapporteurs publics sont désignés par arrêté du vice-président du Conseil d'État pris sur proposition du président de la section du contentieux[35]. Pour les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, ils sont désignés par arrêté du vice-président du Conseil d'État pris sur proposition du président de la juridiction et après avis conforme du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel[36].

Au Tribunal des conflits, depuis 2015, deux membres du Conseil d’État, élus par son assemblée générale parmi les rapporteurs publics, et deux membres du parquet général de la Cour de cassation, élus par l’assemblée générale des magistrats hors hiérarchie du parquet général parmi eux, sont chargés des fonctions de rapporteur public. Ils sont élus pour trois ans et rééligibles deux fois[37].

Notes et références
  1. François Burdeau, Histoire du droit administratif : de la Révolution au début des années 1970, Paris, Presses universitaires de France, , 494 p. (ISBN 2-13-046893-4), p. 93; Nicolas Rainaud, Le commissaire du gouvernement près le Conseil d’État, Paris, LGDJ, , 195 p. (ISBN 2-275-00226-X)
  2. Marc Bouvet, Le Conseil d'État sous la monarchie de Juillet, t. tome 17, LGDJ, coll. « Bibliothèque de science administrative », , 696 p. (ISBN 978-2-275-02049-5), p. 357. Cf. aussi les expressions « maîtres de requêtes désignés pour remplir les fonctions de commissaire du roi » (ordonnance du 18 septembre 1839) et « commissaires du roi chargés de donner des conclusions » (loi du 19 juillet 1845).
  3. Sur les premiers commissaires du roi : « Il est remarquable que ces hommes ne se sentirent aucunement liés par l’esprit de l’ordonnance du 12 mars 1831 ni par les discours des juristes ou hommes politiques de l’époque. Le comportement de ces commissaires du roi a manifesté rapidement une liberté de conduite et de ton. Leurs pratiques, allant à l’encontre de ce que l’on attendait d’eux à l’origine, leur ouvraient lentement la voie de l’indépendance. « En effet non seulement ils n’exerçaient pas les attributions essentielles du Parquet (mise en mouvement de l’action publique, recours en révision ou en interprétation) mais encore, fait essentiel, ils présentaient leurs observations en toute indépendance et concluaient aussi bien au rejet des prétentions de l’administration que de celles des parties privées. » Olivia Schwarz, La compatibilité entre la conception française et la conception européenne du commissaire du gouvernement près le Conseil d'État (lire en ligne), p. 11 et s.
  4. Après une décision Conseil d'État du 1er juin 1849, qui fait suite à la loi du 3 mars 1849. Elle fut reprise ensuite par un décret du 20 janvier 1852 sous le second Empire, puis sous la Troisième République par la Loi du 24 mai 1872 sur la réorganisation du Conseil d'État. Cf. Bruno Genevois : « L’arrêt Kress de la Cour européenne des droits de l’homme », RFDA 9-10/2001 p. 997.
  5. CE, Esclatine, 29 juillet 1998.
  6. Rapprocher aussi CJCE, ordonnance du 4 février 2000, affaire C-17/98, Emesa Sugar: « le rôle de l'avocat général [devant la CJCE][...]consiste à présenter publiquement, en toute impartialité et en toute indépendance, des conclusions motivées sur les affaires soumises à la Cour, en vue de l'assister dans l'accomplissement de sa mission qui est d'assurer le respect du droit dans l'interprétation et l'application du traité. »
  7. arrêts Loyen contre France du 5 juillet 2005 et Martinie contre France du 12 avril 2006, qui prenaient eux-mêmes la suite de l'arrêt Kress contre France du 7 juin 2001
  8. Article R731-7 du Code de justice administrative en vigueur du 19 décembre 2005 au 1er septembre 2006
  9. Article R732-2 du Code de justice administrative
  10. Article R733-3 du Code de justice administrative
  11. Avant 1930 le Conseil d'État refusait la présence du rapporteur public au délibéré (CE, 15 mai 1925, Louchard, Rec. CE, p. 476). C'est depuis la décision Brohon, Régnier du 24 janvier 1930 (Rec. CE, p. 109) que le Conseil d'État accepte cette présence.
  12. Serge Slama, « Décret du 7 janvier 2009: le « commissaire du Gouvernement » meurt le 1er février 2009 : que vive le « rapporteur public » (enfin on l’espère) », sur combatsdroitshomme.blog.lemonde.fr/,
  13. Décret no 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives et au déroulement de l’audience devant ces juridictions
  14. Les Échos, 25/06/2008
  15. Frédéric Rolin, « Mort et transfiguration: du commissaire du gouvernement au "rapporteur public" », 25 juin 2008
  16. Cf. le Commentaire aux Cahiers du Conseil constitutionnel, no 22, 2006 : « La disparition du titre de « commissaire du gouvernement » devant les juridictions administratives était envisagée de longue date pour rétablir la coïncidence entre la vérité des fonctions et les faux-semblants de la dénomination ».
  17. Conseil d'État, arrêt du 19 octobre 1962
  18. D’après M. Bruno Genevois, Président de la Section du contentieux (propos rapporté par un compte-rendu du Syndicat de la Juridiction Administrative).
  19. USMA INFOS No 10, 14 octobre 2008 et « Les derniers jours du commissaire du gouvernement », Syndicat de la juridiction administrative, 16 octobre 2008
  20. Ce décret modifie également la partie « législative » du code de justice administrative après déclassement du Conseil Constitutionnel dans sa décision no 2006-208 L
  21. Loi no 2015-177 du 16 février 2015 relative à la modernisation et à la simplification du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires intérieures
  22. Articles R732-1 et R733-1 du Code de justice administrative
  23. « François Molins plaide pour un fonctionnement collectif du parquet général de la Cour de cassation », sur www.dalloz-actualite.fr,
  24. Article L7 du Code de justice administrative et article 4 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits
  25. CE 14 mai 2008, no 284362
  26. Cf., par exemple, Réponse du Ministère de la justice (JO Sénat du 08/12/2005, page 3186), à la question de Jean Louis Masson (JO Sénat du 06/10/2005, page 2520), « Diffusion des conclusions du commissaire du Gouvernement lors des procédures devant les tribunaux administratifs »
  27. Question écrite no 16980 de Michel Charasse, JO Sénat du 07/04/2005, page 967; réponse du Ministère de la justice, JO Sénat du 07/07/2005, page 1836; voir le Procès-verbal du conseil syndical du SJA du 25 juin 2005; Christian Gabolde, « Plaidoyer pour le commissaire du gouvernement (Non merci M. Charasse) », AJDA 2005, p. 2369; Bernard Poujade, « Merci, Monsieur Charasse ! », AJDA 2005 p. 2033 (cités par Stephane Cottin, Statut du commissaire du gouvernement (et de ses conclusions) (suite), 23 décembre 2005, servicedoc.info)
  28. « Et vous, votre commissaire du gouvernement, il vous le donne comment le sens de ses conclusions ? », 4°) Contenu de la réponse, blog de Frédéric Rolin, 5 juin 2008
  29. CE, « Considérant 5 », Communauté d'agglomération du pays de Martigues,‎ , " les conclusions du rapporteur public -qui peuvent d'ailleurs ne pas être écrites " (lire en ligne)
  30. Cf., par exemple, CE Hoffer, ord. 20 janvier 2005, No 276625.
  31. Article R731-3 du Code de justice administrative
  32. Article R741-2 du Code de justice administrative
  33. Cf. Conseil d'État, 12 juillet 2002, Consorts Leniau, no 236125 : « ... lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et au prononcé des conclusions du commissaire du gouvernement, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision ; que, s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, de rouvrir l'instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré, il n'est tenu de le faire à peine d'irrégularité de sa décision que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ; que, lorsqu'il se trouve dans un tel cas, le Conseil d'État ne peut se soustraire à l'obligation de rouvrir l'instruction sans méconnaître les règles relatives à la tenue des audiences et à la forme et au prononcé de la décision mentionnées par les dispositions précitées de l'article R. 834-1 du code de justice administrative » et CAA Douai, 16 décembre 2004, n° 04DA00131 (publié au Lebon) : « ... lorsqu'il est saisi, postérieurement à la clôture de l'instruction et au prononcé des conclusions du commissaire du gouvernement, d'une note en délibéré émanant d'une des parties à l'instance, conformément au principe selon lequel, devant les juridictions administratives, le juge dirige l'instruction, il lui appartient dans tous les cas d'en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision ainsi au demeurant, que de la viser sans l'analyser ; que, s'il a toujours la faculté, dans l'intérêt d'une bonne justice, d'en tenir compte - après l'avoir visée et, cette fois, analysée -, il n'est tenu de le faire, à peine d'irrégularité de sa décision, que si cette note contient soit l'exposé d'une circonstance de fait dont la partie qui l'invoque n'était pas en mesure de faire état avant la clôture de l'instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d'une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d'office ; que, dans tous les cas où il est amené à tenir compte de cette note en délibéré, il doit soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans celle-ci en rouvrant l'instruction. »
  34. « Conclusions de commissaires du gouvernement célèbres »(Archive.org • Wikiwix • Archive.is • Google • Que faire ?)
  35. Article R122-5 du code de justice administrative
  36. Articles R222-23 et R222-32 du code de justice administrative
  37. Article 4 de la loi du 24 mai 1872 relative au Tribunal des conflits dans sa version en vigueur au 1er avril 2015

Bibliographie
  • Bernard Asso, Frédéric Monera, avec la collaboration de Julia Hillairet et Alexandra Bousquet, Contentieux administratif, Levallois-Perret, Studyrama, , 463 p. (ISBN 2-84472-870-7)
  • René Chapus, Droit du contentieux administratif, Paris, Montchrestien, , 12e éd. (ISBN 978-2-7076-1441-4)
  • Robert Le Goff, « Le commissaire du gouvernement est mort, vive le commissaire ! », AJDA, no 22,‎ , p. 1210-1212
  • Olivia Schwarz, La compatibilité entre la conception française et la conception européenne du commissaire du gouvernement près le Conseil d'État, Université de Lille II (mémoire de DEA de droit public), 2001-2002 (lire en ligne), p. 11 et s.
  • Bernard Stirn, « Convention européenne des droits de l'homme et commissaire du gouvernement », La lettre de la justice administrative, no 13,‎ , p. 3 (lire en ligne)

Liens externes
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