Congreso de la República del Perú

Luego de la proclamación protocolar de la Independencia del Perú en 1821, José de San Martín convocó a elecciones para la conformación de un Congreso Constituyente que sancionara una Carta Política para el país en ciernes. Este congreso constituyente, presidido por Francisco Xavier de Luna Pizarro, redactó la Constitución de 1823 que previó para el naciente Estado Peruano un sistema legislativo de carácter unicameral.

Las diferencias ideológicas —sobre el tipo de régimen republicano o pro-monárquico— entre el Protector y el cuerpo legislativo, motivaron la renuncia y retiro del país de San Martín. La misma suerte corrieron José de La Mar y José de la Riva Agüero.

En 1824, Simón Bolívar llegó al Perú y el Congreso de la República le dio amplio poder. Con Bolívar se estructuró una nueva constitución presidencialista y estableció un Congreso con tres cámaras. La de diputados, como la cámara baja, la de senadores como la cámara alta, y la de tribunos como una suprema cámara. Esta constitución, llamada "vitalicia", no llegó a regir en la práctica política y social, al retirarse el Libertador urgido por asuntos de Nueva Granada.

La constitución de 1828, promulgada por José de la Mar estableció la bicameralidad, la misma que se mantuvo de manera ininterrumpida —salvo por el período de la Confederación Perú Boliviana— en todas las constituciones del Perú hasta el año 1992. Durante esos años, el congreso fue un protagonista de la agitada vida política del Perú. Varias veces su local fue clausurado, sus asambleas disueltas y sus presidentes nombrados como mandatarios del gobierno.

En 1956 se eligió por primera vez a nueve representantes mujeres: Irene Silva de Santolalla, María Mercedes Colina Lozano de Gotuzzo, María Eleonora Silva y Silva, Juana Ubilluz de Palacios, Lola Blanco Montesinos de La Rosa Sánchez, Alicia Blanco Montesinos de Salinas, Manuela C. Billinghurst López, Matilde Pérez Palacio Carranza y Carlota Ramos de Santolaya.

En 1968, el general EP Juan Velasco Alvarado dio un golpe de Estado —alegando la pérdida de la página once del contrato con la IPC— destituyendo al presidente de la república, Fernando Belaúnde Terry, y disolviendo el Congreso de la República, el mismo que no volvió a abrir sus puertas sino hasta 1978. Es en ese año el presidente Francisco Morales Bermúdez, general EP, se ve forzado por las circunstancias sociales y políticas del momento a establecer un mecanismo para que el Perú retorne a un régimen de gobierno elegido, y a una democracia formal.

La Asamblea Constituyente de 1978, liderada por Víctor Raúl Haya de la Torre, estableció una Constitución en el plazo de un año, dando lugar así a la Constitución de 1979. En dicha asamblea, el Partido Aprista y el Partido Popular Cristiano tuvieron las mayorías.

Esa constitución estableció un Congreso Bicameral donde la Cámara de Senadores se elegía por distrito único y la Cámara de Diputados por distrito múltiple (por cada Departamento, hoy Regiones). Este congreso estuvo en funciones hasta abril de 1992, siendo el que rigió durante los gobiernos de Fernando Belaúnde Terry, Alan García Pérez y hasta casi la mitad del primer gobierno de Alberto Fujimori en 1992. Esta vez se adoptó por distrito único hasta 2000 cuando el Congreso propuso cambiar al distrito múltiple.[7]

El 5 de abril de dicho año, Fujimori disolvió el Congreso de la República para neutralizar a sus opositores Partido Aprista Peruano y Frente Democrático. Su disolución se dio en medio de la crisis constitucional de 1992, destituyendo así a Roberto Ramírez del Villar como Presidente de la Cámara de Diputados y a Felipe Osterling Parodi como Presidente del Senado.

En 1993 se convocó por última vez a una asamblea constituyente (Congreso Constituyente Democrático, CCD), la misma que sancionó la Constitución de 1993 (actualmente vigente). Esta Constitución estableció el modelo vigente del congreso con una sola cámara de ciento veinte congresistas, posteriormente ampliada a ciento treinta. En 1995 la congresista Martha Chávez fue la primera mujer en la historia peruana de ejercer la presidencia del Congreso.

En los últimos cincuenta años, varios presidentes de la República del Perú también fueron parlamentarios electos: Fernando Belaúnde Terry, diputado independiente (1946); Alan García Pérez, diputado aprista (1980), y Valentín Paniagua Corazao, presidente de la Cámara de Diputados y presidente del Congreso.

Durante el 2005 y 2006, se habló muy seguido sobre la posibilidad de restituir la carta magna de 1979. Aunque sin mayor éxito, ya que esta no contemplaba organismos actualmente vigentes como la Oficina Nacional de Procesos Electorales o la Defensoría del Pueblo.

En julio de 2018, como consecuencia del escándalo de corrupción generado por los llamados CNM Audios, el presidente de la república, Martín Vizcarra, propuso realizar diversas reformas constitucionales, una de las cuales tenía por finalidad restaurar el sistema bicameral. El 4 de octubre de 2018, el Congreso aprobó dicho proyecto, estableciendo que el Parlamento Nacional se compondría de una Cámara de Diputados de ciento treinta miembros y una Cámara de Senadores de cincuenta integrantes. Para incorporarse la reforma a la Constitución, la ciudadanía debía ratificarla en referéndum. Sin embargo, al advertir el presidente que el proyecto permitía de manera encubierta la posibilidad de que los parlamentarios pudieran reelegirse, contraviniendo así otra reforma que planteaba la no reelección de congresistas, el presidente pidió a la ciudadanía que rechazara la bicameralidad planteada en tales términos, lo que finalmente ocurrió en el proceso electoral.[8]

El 30 de septiembre de 2019, el presidente de la república, Martín Vizcarra, dispuso la disolución del Congreso de la República[9] al haber considerado que en dicha fecha el Congreso había denegado por segunda vez una cuestión de confianza planteada a nombre del Consejo de Ministros. Para ello, el presidente se amparó en el 134° de la Constitución que le habilita a disolver el Parlamento y convocar a elecciones congresales cuando este le ha negado la confianza a dos Consejos de Ministros.[10] Esta decisión fue cuestionada ante el Tribunal Constitucional a través de una demanda competencial la misma que por mayoría (4 votos contra 3) fue declarada infundada el 14 de enero de 2020, con lo cual se ratificó la constitucionalidad del acto de disolución del parlamento.[11] El 26 de enero de 2020 se llevaron a cabo las elecciones congresales extraordinarias en las que se eligió un nuevo congreso con el deber de completar el periodo del congreso disuelto (periodo parlamentario 2016-2021).

Durante la crisis política iniciada en 2021, una decisión judicial de febrero de 2023 del Tribunal Constitucional, que es nominado por el Congreso, eliminó la supervisión judicial del poder legislativo, dándole al Congreso el control absoluto del Gobierno de Perú, según La República.[6]

Fachada principal del edificio del Congreso

Fachada posterior del edificio

Durante el siglo XIX el parlamento tuvo dos sedes: la Cámara de Diputados celebraba sus sesiones en el antiguo local virreinal de la Universidad de San Marcos, y la Cámara de Senadores en la sede del extinto Tribunal de la Santa Inquisición, ambos en la actual Plaza Bolívar, antes conocida como Plaza de las Tres Virtudes, del Congreso o de la Inquisición. Tras la demolición del antiguo local sanmarquino y la construcción del Palacio Legislativo actual, ambas cámaras del parlamento comienzan a reunirse en dicha sede.

Durante la historia del país, el congreso se convocó en varios lugares e incluso, durante la Guerra con Chile lo hizo de incógnito.

En el siglo XX el Congreso de la República se trasladó a su actual local del Palacio Legislativo del Perú, en el centro de la ciudad de Lima, frente a la Plaza Bolívar, a escasas cinco cuadras al este del Palacio de Gobierno.

Recientemente ha sido inaugurado una nueva sede legislativa con instalaciones ex profeso para cada una de las comisiones de trabajo y otras para el cumplimiento de otras labores del Parlamento. El edificio ha recibido el nombre del líder aprista Víctor Raúl Haya de la Torre.

Como ya se ha mencionado, el Congreso era hasta 1992 un Parlamento bicameral, época en que gozaba de una baja aprobación popular. Esa fue una de las razones por las que se dio el autogolpe y la subsecuente disolución del Congreso —«hasta la aprobación de una nueva estructura orgánica del Poder Legislativo» (A. Fujimori, 5 de abril de 1992)—[13] autogolpe y disolución que gozaron de un masivo apoyo popular bordeando el 80 % de la población. Sin embargo, a más de trece años de haberse instalado la unicameralidad, la sensación general es que el Parlamento es cada vez más corrupto[14][15] y sobre todo mediocre: es por lo que distintos analistas, constitucionalistas, y agrupaciones políticas han propuesto diversas reformas para el Parlamento; algunas de las cuales iban a ser discutidas por el Pleno del Congreso en junio de 2008[16] (finalmente el debate se frustró y fue postergado). Los dos puntos principales a los que dichas propuestas de reforma suelen referirse a la estructura del Poder Legislativo y al modo de elección de sus miembros.

Entre las propuestas más modestas se cuentan la renunciabilidad del cargo para los parlamentarios reelectos -propuesta impulsada por Javier Valle Riestra-, y la vacancia en el cargo para los que falten reiterada e injustificadamente a las sesiones del Pleno -impulsada por el otrora presidente de la Cámara Luis Gonzales Posada-; esto último con el fin de asegurar un amplio quorum para tales sesiones, en donde normalmente apenas si se cumple el reglamentario. Otra propuesta renovadora, planteada por el ex presidente del Parlamento Henry Pease, es sancionar severamente el transfuguismo al interior del hemiciclo.[17][18]

Un punto que se ha tocado es el voto preferencial en las elecciones congresales: su existencia "focaliza la política en el congresista y no en el partido como actor principal en el juego democrático[19] " (Alberto Adrianzén), y genera graves conflictos y pugnas intestinas que desgarran los partidos políticos y las bancadas congresales. Cada congresista debe pelear su curul con su propio correligionario y cuando llegan al Congreso, el individualismo reina. Sin embargo, para la eliminación de dicho mecanismo -propuesta que ha encontrado eco en las voces de políticos como Felipe Osterling,[20] Susana Villarán[21] y Henry Pease[17]-, se requeriría implementar una verdadera democracia interna en los partidos políticos, para lo que han sido presentados sendos proyectos de reforma ante el Congreso con el fin de que la ONPE organice las elecciones internas y sea el JNE quien administre la justicia electoral en esos casos.

"(El) voto preferencial que pudo haber tenido un sentido democrático en su momento pero que se ha convertido en una competencia salvaje entre candidatos de una misma lista. Si históricamente tuvo sentido para romper el control de los partidos en el orden de las listas para permitir que los ciudadanos tuvieran una palabra, ahora resulta contraproducente.
Muchas de estas decisiones dependen de los tiempos. (...) En Paraguay, (...) (donde un) partido que viene gobernando hace sesenta años –el partido Colorado, creación del dictador Stroessner–, (...) el voto preferencial podría tener muchísimo sentido. El control de la cúpula partidaria es férreo y la democracia interna muy discutible.
El caso paraguayo ilustra bien las diferentes necesidades de reforma política que tienen nuestros países. En el Perú la supresión del voto preferencial es vital; en Paraguay su instauración podría significar un gran cambio.[22] "

Pepi Patrón, docente de la PUCP.

Otro asunto propuesto es la restitución de la bicameralidad, reforma que en el Congreso ha sido impulsada por el Partido Aprista, el Partido Popular Cristiano y Acción Popular, principalmente. En 2003 ya se había acordado en su primer pleno con 74 votos.[23] En 2007 la Constitución del Parlamento acordaron que para el 2011 se restituya a este tipo.[24][25] La propuesta, sin embargo, no goza de mucha simpatía en la población, principalmente porque se cree que implicaría un mayor presupuesto. A favor de la propuesta se encuentran distintos argumentos, como el que dos cámaras legislativas representarían mejor a la población por su número y su diferencia de naturalezas, y que asimismo ellas viabilizarían leyes mejor analizadas y de mayor calidad jurídica. Muchos juristas coinciden en que si se implementaran ambas cámaras, con claras diferencias en atribuciones y naturaleza -una reflexiva (el Senado) y otra más política (la Diputación), como el hecho de que las iniciativas legislativas se tramiten únicamente en la segunda-, esto sería positivo.

"Lo que hoy tenemos es un congreso unicameral de 120 miembros, que no corresponde a un país como el nuestro. La bicameralidad permite una mejor representación (poblacional, territorial), un mejor control de las leyes a través de la revisión, una mejor elección de altos funcionarios del Estado, entre otras cosas.
En términos comparados, las democracias más estables y modernas son bicamerales. Además del criterio histórico, el tamaño del país ha sido importante. Es por eso que entre los 10 países más poblados del mundo, casi todos son bicamerales, mientras que en la lista de los más pequeños, casi todos son unicamerales.
Los congresos unicamerales --como el nuestro-- se encuentran generalmente en países pequeños (los de Centroamérica, Bhutan, Namibia, etc.), nórdicos de monarquías constitucionales (Suecia, Noruega, Dinamarca, Finlandia), socialistas (China, Cuba), ex socialistas (Georgia, Hungría, Lituania, Albania) o reformados por gobiernos autoritarios (Venezuela con Chávez y Perú, con Fujimori). El resto, salvo excepciones, son bicamerales.[26] "

Fernando Tuesta Soldevilla, ex jefe de la ONPE, director del Instituto de Opinión Pública de la PUCP.

"Luego de más de 11 años de Congreso Unicameral, el cambio más importante que contiene esta propuesta es que se opta por el retorno a la bicameralidad.(...)
Es preciso señalar que el régimen de cámara única conlleva el peligro de la Dictadura o el despotismo de asamblea. Esa es la verdadera razón que justifica Ia existencia del Senado, el cual, de alguna manera equilibre al peso de la Cámara de Diputados.
A manera de parangón podemo sindicar que en el modelo federal de los Estados Unidos, el Senado representa a los Estados, en tanto que la Cámara Baja representa directamente a la población.(...) Pero el Senado no es exclusivo del régimen federal. También existe en el Régimen Unitario por excelencia, que es el de Francia.(...)
En el Perú, salvo la Constitución de 1823, la bolivariana o vitalicia de 1826, la de 1867 y la de Fujimori de 1993, nuestras Constituciones han consagrado uniformemente el régimen bicameral. Si el Senado y la Cámara de Diputados tienen el mismo origen y si desempeñan idéntica función, entonces una cámara no viene a ser sino duplicación de la otra. En el texto constitucional de 1979 se desplegó un gran esfuerzo para que el Senado y la Cámara de Diputados tengan diversa procedencia electoral y para que desempeñen funciones distintas si bien comparten inevitablemente la misión esencial del Congreso, que es la de dar leyes. Esta misma visión es la que recogemos en el presente proyecto(...); posibilitando que la Cámara de Diputados sea eminentemente política y de iniciativa y el Senado se desempeñe propiamente como Cámara de reflexión y revisión.[27] "

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS, Proyecto de Ley 00589/2006-CR, Célula Parlamentaria Aprista.

Con respecto al modo de elección de las eventuales cámaras, hay consenso en que la Cámara baja heredaría el modo de elección del actual Congreso; mientras tanto, en el caso del Senado, se han propuesto el distrito electoral único nacional, y la existencia de un número igual de senadores -dos o tres- para cada región del país.

Otro punto importante es la reducción del mandato parlamentario: renovación por tercios del Parlamento unicameral o, ya en la bicameralidad, un Senado elegido cada cinco años y una Diputación que se renueve por mitades cada dos años -un mandato de cuatro años de cada diputado-.[17][18] Asimismo, se ha propuesto trasladar la simultaneidad de las elecciones presidenciales y congresales, a la segunda vuelta electoral con la finalidad de asegurarle mayoría al nuevo presidente; otros, por el contrario, estarían a favor de desligar completamente la elección presidencial y la congresal.

Otras propuestas son: la incorporación los partidos y movimientos regionales a la política nacional;[28] el financiamiento estatal de los partidos políticos en el Perú;[22][17] la adopción de la institución del ombuds o "Defensor de la Política" en la Ley de Partidos, para que cautele la ética política y reciba las quejas ciudadanas de quienes son representantes o funcionarios de confianza,[29] la regulación de las bonificaciones junto al salario de los congresistas,[30] etcétera.

El parlamento cuenta con dos medios de comunicación, una televisiva (desde 2005) y otra radial en línea (desde 2012).[31]

La Biblioteca del Congreso de la República César Vallejo es la biblioteca legislativa nacional que tiene como principal tarea el apoyar la labor de los congresistas y archivar todo el material producido por el Congreso. Su sede se encuentra ubicada en el Edificio Fernando Belaúnde Terry.

• Presidente del Congreso de la República del Perú
• Política del Perú
• Anexo:Congresos y Parlamentos por país
• Curul vitalicia de Miguel Grau
• Anexo:Elecciones de la mesa directiva del Congreso de la República del Perú

• Acosta Saignes, Miguel. Bolívar/ Acción y utopía del hombre de las dificultades. Fundación editorial El Perro y la Rana. ISBN 978-980-14-0626-6.
• Sainte, Dario, ed. (1945). Perú en cifras. Ediciones internacionales. Empresa gráfica Scheuch. pp. 703-721. OCLC 1138108570. Consultado el 5 de julio de 2022.

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