Municipios de Argentina con carta orgánica

El régimen municipal estuvo contemplado en la Constitución Nacional hoy vigente desde su primera promulgación el 1 de mayo de 1853, expresando en su artículo 5 que cada provincia debía dictar una constitución que asegurara su régimen municipal.[1]

En 1921 la provincia de Santa Fe reformó su constitución permitiendo que los municipios de 1.ª categoría (los de más de 25 000 habitantes: Rosario y Santa Fe) sancionaran cartas orgánicas aprobadas por la Legislatura, pero la reforma constitucional no pudo ponerse en vigencia hasta 1932. Ese año ambas ciudades sancionaron sus cartas orgánicas, pero en septiembre de 1935 el Gobierno nacional intervino la provincia y derogó la reforma constitucional de 1921, quedando sin efecto la autonomía municipal en la provincia de Santa Fe.[2][3]

En 1957 las nuevas provincias de Chubut y de Neuquén y en 1958 la de Misiones reconocieron expresamente en sus constituciones la autonomía de sus municipios, e incluso su facultad constituyente para darse sus propias cartas orgánicas. En 1961 la ciudad de Santiago del Estero sancionó una carta orgánica,[4] fallando ese año una convención municipal en La Banda.[5]

Desde la recuperación democrática de 1983 la siguieron otras provincias: Jujuy, San Juan, La Rioja, Salta y Santiago del Estero en 1986; Córdoba y San Luis en 1987; Río Negro y Catamarca en 1988, Tierra del Fuego y Tucumán en 1990. Sin embargo, hasta 1989 fue materia de interpretación y discusión entre los constitucionalistas argentinos si la Constitución Nacional establecía que los municipios eran autárquicos, eran autónomos o esta materia podía ser establecida por cada provincia.[6] De esta forma el alcance de la interpretación por las diversas provincias iba desde meras delegaciones administrativas descentralizadas de los Gobiernos provinciales a gobiernos locales autónomos regidos por sus propias instituciones.

La autarquía de un municipio significa que tiene capacidad para administrarse a sí mismo, de acuerdo a una norma que le es impuesta por la constitución y las leyes provinciales. La autonomía es no solamente la capacidad de administrarse por sí mismo, sino también la de dictarse sus propias normas por las que ha de regirse con independencia de otro poder, como también la de gobernarse por autoridades elegidas.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina sostuvo en sus fallos desde 1902 (caso Castro, María F.B. c/Provincia de Buenos Aries), que los municipios eran entes autárquicos, simples delegaciones de los poderes provinciales, lo cual confirmó expresamente en el caso Ferrocarril del Sud c/Municipalidad de La Plata en 1911, cuando definió que «las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación».[7] Esta opinión del tribunal supremo cambió el 21 de marzo de 1989 cuando falló en el caso Rivademar, Ángela c/Municipalidad de Rosario en el que adoptó la opinión de la procuradora fiscal de que los municipios eran constitucionalmente autónomos. En los fundamentos de la sentencia se expresó que a pesar de lo que digan las constituciones provinciales «debe reconocerse que mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios». Esos caracteres son los siguientes:[8]

1. su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas;
2. la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades;
3. la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos;
4. el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas;
5. el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód. Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sarsfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos;
6. el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas;
7. la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella;
8. la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.

Sin embargo, la misma corte falló el 4 de junio de 1991 en el caso Municipalidad de la Ciudad de Rosario c/Provincia de Santa Fe expresando que la Constitución Nacional no determina el grado de independencia que corresponde a cada municipio, por lo que «queda a cargo del legislador provincial optar por un régimen autárquico o autónomo», relativizando de esa forma su fallo de 1989.[9]

El fallo de la Corte Suprema de Justicia de 1989 y los reconocimientos de las constituciones de algunas provincias fueron recogidos en la reforma de la Constitución Nacional de 1994 que confirmó y precisó la autonomía de los municipios argentinos.

Art. 123. Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el Art. 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.

Sin embargo de reconocerlos autónomos, la reforma constitucional agregó además que el contenido y el alcance de la autonomía de los municipios están sujetos a las disposiciones constitucionales de cada provincia, por lo que la autonomía municipal es de segundo grado respecto de la autonomía provincial y cada provincia ha hecho su interpretación respecto de esas potestades.

Los aspectos de la autonomía municipal enumerados en la Constitución Nacional significan:[10]

• Institucional: se refiere la posibilidad de sancionar su propia carta orgánica obteniendo "plena autonomía". Si no puede hacerlo es una "autonomía semiplena", que es el caso de la provincia de La Pampa. El alcance de la autonomía de las convenciones constituyentes municipales varía en cada provincia y se dan casos en donde las cartas orgánicas deben ser aprobadas por las legislaturas provinciales: Chubut requiere que la primera carta orgánica de un municipio sea aprobada por la legislatura provincial, mientras que Neuquén y Salta también todas sus reformas.
• Político: se refiere a la capacidad de elección de sus propias autoridades locales.
• Administrativo: se refiere a la capacidad de gestionar servicios públicos, obras públicas, poder de policía, etc. sin la interferencia de otro orden de gobierno.
• Económico: se refiere a la capacidad de gerenciar el gasto público municipal.
• Financiero: se refiere a la posibilidad de establecer impuestos.

No todas las provincias han reformado sus constituciones para adecuarlas a lo establecido en la materia por la reforma constitucional de 1994. Para mayo de 2021 un total de veinte provincias han reconocido en sus constituciones la autonomía municipal, restando Mendoza y Santa Fe que no han reformado sus constituciones después de 1994 y la de Buenos Aires que sí lo ha hecho pero no se adecuó al mandato de la Constitución Nacional. La provincia de La Pampa los reconoce autónomos, pero no faculta a sus municipios a sancionar cartas orgánicas.

Otro fallo de la Corte Suprema de Justicia de 4 de abril de 2019 expresó que los municipios son sujetos políticos de existencia constitucional necesaria o inexorable del sistema federal argentino, junto al Estado nacional, las provincias y a la ciudad autónoma de Buenos Aires.[11]

La mayoría de las provincias optó por establecer requisitos poblacionales para permitir la sanción de cartas orgánicas. Los municipios que no sancionaron o no están habilitados para sancionar su carta orgánica se reglan de acuerdo a las respectivas leyes orgánicas municipales de cada provincia.

Para septiembre de 2020 existe un total de 1298 municipios en Argentina, de los cuales 186 han sancionado y tienen vigente su carta orgánica. Se listan a continuación poniendo entre paréntesis el año de sanción de la primera carta orgánica. Se mencionan aparte los municipios que ya no tienen vigente su carta orgánica (20), está judicialmente suspendida (3), fue rechazada (1), su redacción falló (5) o está en redacción (1). En total 159 municipios están en condiciones de redactar su carta orgánica.