Courbe de Laffer

Les premières études sur la relation entre le taux d'imposition et la croissance remontent au XIV^e siècle avec les écrits d'Ibn Khaldoun[1]^,[2].

L'idée que « trop d'impôt tue l'impôt » ou que « le taux mange l'assiette » est ancienne : des économistes libéraux anciens avaient en leur temps déjà mené une réflexion sur ce phénomène, comme Adam Smith qui suggérait le phénomène en écrivant : « L'impôt peut entraver l'industrie du peuple et le détourner de s'adonner à certaines branches de commerce ou de travail » ; et surtout Jean-Baptiste Say qui concluait qu'« un impôt exagéré détruit la base sur laquelle il porte »[3]. L'économiste français poursuit en précisant : « Par une raison contraire, une diminution d'impôt, en multipliant les jouissances du public, augmente les recettes du fisc et fait voir aux gouvernements ce qu'ils gagnent à être modérés[3]. »

Frédéric Bastiat écrivit : « Si un impôt est graduellement et indéfiniment élevé, par cela même qu'à chaque degré d’élévation il restreint un peu plus la consommation ou la matière imposable, un moment arrive nécessairement où la moindre addition à la taxe diminue la recette. »[4]

Mais il revient à l'économiste américain Arthur Laffer, à la fin des années 1970, d'avoir tenté de théoriser ce qu'il nommait « l'allergie fiscale », et de l'avoir popularisée (au point qu'elle est évoquée dans le débat et les choix politiques), à l'aide de la courbe qui porte son nom. L'histoire répandue est que Laffer dessina la courbe pour la première fois en 1974, sur une nappe de restaurant à Washington, alors qu'il dînait en compagnie de Donald Rumsfeld, son assistant Dick Cheney et le journaliste Jude Wanniski (en) du Wall Street Journal. Ce dernier qui popularisa la théorie, ne dément ni ne confirme cette origine[5]^,[2].

La courbe a été utilisée par les théoriciens libéraux de l'offre, pour lesquels le moyen d'action essentiel d'un État passe par la réduction des impôts. Cette politique économique, en diminuant le poids de l'imposition et des cotisations sociales sur les entreprises et la population, réduirait ce que ces auteurs considèrent comme une pénalisation du travail et de l'épargne. Il conviendrait, parallèlement, de diminuer les compétences de l'État-providence, qui sont généralement à l'origine de la hausse des impôts, et de diminuer l'endettement de la sphère publique. Ce fut la politique du président Ronald Reagan (États-Unis) ou de Margaret Thatcher (Royaume-Uni), dans les années 1980.

En abscisse, le taux d'imposition ${\displaystyle t}$, en ordonnée les recettes fiscales ${\displaystyle T}$. Lorsque ${\displaystyle t=t*}$, alors ${\displaystyle T=T_{max}}$. Lorsque ${\displaystyle t>t*}$, le taux d'imposition est dissuasif et les recettes totales de l'État sont inférieures à ${\displaystyle T_{max}}$.

Pour simplifier, la courbe est bâtie sur l'hypothèse d'une économie fermée (où les échanges avec l'extérieur sont ignorés) ; mais prendre en compte l'ouverture des frontières ne change rien au résultat de Laffer, puisqu'elle donne aux individus sur-taxés des possibilités d'évasion fiscale qui ne peuvent qu'accentuer la diminution des recettes de l'État en cas d'imposition trop forte. En outre, l'importance de l'attractivité fiscale lorsque les taux d'imposition sont bas (en particulier pour ce qui concerne l'impôt sur les sociétés) peut mener à l'implantation de nouvelles sociétés et ainsi augmenter la base de l'impôt.

Implications de l'hypothèse

Comme on le voit à partir de l'expérience aux États-Unis, lorsque le taux d'impôt sur le revenu est supérieur à 50%, les revenus fiscaux baissent, comme plus de gens veulent échapper à l'impôt ou obtenir plus de déductions ou crédits d'impôt.

La plus forte croissance des recettes fiscales, cependant, a eu lieu au cours des années où l'impôt sur le revenu était de 86 à 90%.

Selon ce modèle, il existerait alors un niveau maximal du produit de l'impôt, au taux d'imposition ${\displaystyle t^{*}}$ (voir graphique) au-delà duquel le produit de l'impôt diminue lorsque le taux d'imposition ${\displaystyle t}$ augmente, puisque cette hausse du taux est plus que contrebalancée par la baisse de l'assiette fiscale sur laquelle il s’applique.

On peut illustrer cette relation entre niveau et produit de l'impôt par une courbe parabolique, comme celle ci-contre, même si dans la réalité :

• il peut y avoir plusieurs maxima locaux (il en existe au moins un, mais il peut y en avoir plusieurs sans que cela change fondamentalement le résultat de Laffer) ;
• on ne sait que peu de chose sur la courbe. En fait, on sait seulement qu'elle croise la ligne horizontale (revenus fiscaux nuls) aux deux taux de 0 et 100 %, mais pour le reste elle peut très bien présenter des sauts (ne pas être continue), présenter de grandes plages où les variations de taux n'ont que peu d'effet sur les recettes, monter et descendre, faire des boucles (ainsi, un même taux pourrait, selon les conditions, correspondre à plusieurs niveaux de recettes, ceci étant lié aux effets d’hystérèse) ;
• le taux donnant le maximum de revenus fiscaux peut varier au fil du temps, puisque le fonctionnement économique peut changer.

Arthur Laffer a rappelé que les pays baltes et la Russie ont vu leur économie décoller peu après avoir mis en place un impôt à taux unique inférieur à 35 %[2]. Il a également invoqué à l'appui de son hypothèse les succès économiques qui ont suivi la loi sur les impôts Kemp-Roth signée par Ronald Reagan, les baisses d'impôts de John Kennedy et les réformes fiscales de 1997 aux États-Unis, pour illustrer comment la baisse de l'impôt pouvait entraîner une croissance économique et des recettes fiscales[2].

L'économiste Florin Aftalion cite, pour sa part, la situation des États-Unis en 2004-2005 : l'année même où les réductions d'impôt sont entrées en vigueur, les recettes fiscales du gouvernement ont augmenté de 8 % et 9 %. La hausse s'est poursuivie en 2006 : 10 % au premier semestre alors que la croissance de l'économie était de 3,9 % par an[6]. En avril 2006, le Trésor américain a annoncé que les recettes fiscales avaient atteint leur second point le plus haut de l'histoire à la suite des baisses d'impôts de 2003.

L'ancien ministre néo-zélandais Maurice McTigue témoigne d'une autre illustration de l'hypothèse de Laffer, dans les années 1980 : « Ainsi, nous avons réduit de moitié le taux de l'impôt sur le revenu et supprimé un certain nombre de taxes annexes. Paradoxalement, les recettes de l'État ont augmenté de 20 %. Oui ! Ronald Reagan avait raison : réduire les taux de l'impôt a effectivement pour conséquence l'augmentation des recettes fiscales[7]. »

En 2017, Jacob Lundberg de l'Université d'Uppsala a estimé la courbe de Laffer pour 27 pays de l'OCDE, maximisée selon lui par un taux marginal de prélèvement variant entre 60-61% (Autriche, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Suède) à 74-76% (Allemagne, Suisse, Royaume-Uni, États-Unis). La plupart des États ont un taux marginal en deçà du maximum, alors que cinq pays l'excédent (Autriche, Belgique, Danmark, Finlande, Suède)[8].

La courbe de Laffer est critiquée par de nombreux économistes. Ainsi, pour Raphaël Didier[9], ce n'est qu'une vague intuition qui n'a jamais été démontrée, une « idée zombie » qui resurgit périodiquement lors des campagnes électorales. Si personne ne nie qu'un taux d'imposition de 100 % réduirait les recettes de l'État comme peau de chagrin, l'évolution de la relation aux alentours supposés du taux d'imposition optimal est remise en question. La répartition des impôts selon les catégories sociales rend cette relation complexe[10]. Les économistes critiques, comme le néo-keynésien Joseph E. Stiglitz (Quand le capitalisme perd la tête), reprochent à Laffer d'avoir présenté une courbe dont la forme est en fait inconnue, sans études empiriques spécifiques pour en déterminer les points notables.

Selon des théoriciens non libéraux comme Peter Lindert, l'exemple des pays scandinaves, où l'imposition a pu dépasser les 70 % du PIB sans entraîner les conséquences que prévoyait Laffer, montrerait que si la courbe de Laffer s'y appliquait, le niveau d'imposition pour l'atteindre serait très élevé et n'aurait donc jamais été atteint à ce jour par un quelconque pays. Étant donnés les niveaux d'imposition actuels (entre 30 et 50 % du PIB), la majorité des pays se situeraient dans la première partie de la courbe ou dans sa partie plate (où une augmentation des impôts n'augmente pas les recettes totales de l'État, mais diminue le bien-être des agents taxés).

Par ailleurs, les exemples historiques qui, pour ses défenseurs, illustrent l'efficacité de la courbe de Laffer, sont considérés comme non probants par ses détracteurs, le lien causal n'ayant pas été démontré, et explicables par d'autres éléments de la conjoncture. Ainsi, un article de 2012 explique le renforcement de la croissance américaine à partir de 2006 par un creux cyclique les années précédentes[11].