Plan climat-air-énergie territorial

Un plan climat-air-énergie territorial (PCAET), remplace depuis le l'ancien plan climat-énergie territorial (PCET) en y intégrant les enjeux de la qualité de l'air[1] en France. Obligatoire pour toute intercommunalité à fiscalité propre (EPCI) de plus de 20 000 habitants, à l’échelle de son territoire ; il décline et met en œuvre sur son territoire les objectifs internationaux, européens et nationaux en matière de qualité de l'air, d'énergie et de climat. Pour cela il définit des objectifs stratégiques et opérationnels pour atténuer le changement climatique, le combattre efficacement et s'y adapter, dont en développant les énergies renouvelables, en maîtrisant la consommation d'énergie, en réduisant les émissions de gaz à effet de serre et la dépendance énergétique, tout en favorisant l'adaptation aux changements climatiques sur les court, moyen et long termes ; en cohérence avec les engagements internationaux de la France.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) a renforcé le rôle des collectivités territoriales dans la lutte contre le changement climatique, dont via les PCAET qui sont à la fois un projet de territoire et un outil d'animation de ce projet. Participatif, le PCAET est co-construit par les décideurs, les services des collectivités territoriales et les acteurs du territoire (collectivités, acteurs socio-économiques, associations, entreprises, universités, habitants…). Il vise une cohérence entre les actions du territoire, en passant au filtre « climat-énergie » toutes les décisions et politiques, pour passer d'initiatives éparses, engagées au coup par coup, à une politique climat-énergie cohérente, concertée et ambitieuse.

Il comporte généralement :

  • un état des lieux (bilan carbone, empreinte énergétique, cadastre des émissions de gaz à effet de serre (diffuses, mobiles, chroniques ou ponctuelles, voire accidentelles...) ;
  • un travail de prospective (tendances lourdes, phénomènes émergents) ;
  • des objectifs quantifiés dans le temps, basés au moins sur les objectifs nationaux et européens (facteur 4 en 2050, « 3 × 20 » pour 2020[2])
  • un volet atténuation et un volet adaptation ;
  • des indicateurs (généralement d'état, pression et réponse) de suivi et d'évaluation à l'échelle du territoire considéré (national, régional, municipal, etc.)

Le changement climatique étant global, avec des effets inégalement répartis, le plan peut intégrer un volet « solidarité » incluant des actions inter-régionales et/ou de coopération décentralisée.

Origine

Les politiques locales relatives à la maîtrise de la demande énergétique (MDE) ont considérablement augmenté à la suite des chocs pétroliers des années 1970[3]. Pour répondre (parmi d'autres actions) aux enjeux énergétiques et climatiques (deux enjeux fortement liés), les PCAET apparaissent pour la première fois en France dans le Plan Climat National de 2004, dont le chapitre 7, intitulé « Plans Climat Territoriaux et État exemplaire », engage les collectivités à élaborer au niveau local l'équivalent du Plan Climat National. Ils contribuent à décliner localement les engagements de l'ONU et le Paquet climat-énergie européen.

Une des 202 propositions[4] faite en 2010 par les groupes de travail sur l'adaptation au changement climatique est d'y ajouter une rubrique « adaptation ».

Cadre réglementaire

La loi Grenelle 2 (art. 75) rendait l'élaboration de ces démarches obligatoire avant le pour les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ainsi que les communes et communautés de communes de plus de 50 000 habitants.

En 2015 (17 aout), la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte confie à la Région le rôle de cheffe de file pour la transition énergétique (et la biodiversité), ce qui impliquera notamment pour chaque Schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET) de comprendre un volet climat, air et énergie (en substitution des anciens Schémas régionaux Climat Air Énergie (SRCAE. Les régions élaborent aussi un Plan régional pour l'efficacité énergétique dans le domaine du bâtiment et un Plan régional de prévention et de gestion des déchets (PRPGD).
Cette loi rend obligatoire le PCAET pour la Métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants. En 2018 ce seuil est abaissé à 20 000 habitants. Chaque PCAET est soumis à évaluation environnementale [5] ; Pour aider les EPCI concernés (notamment ceux qui ne disposent pas de compétence en matière d'évaluation environnementale) à évaluer leurs PCAET, le CEREMA a produit un « Cahier des charges type pour réaliser l'évaluation environnementale des PCAET »[6].

Deux document cadrent leur élaboration :

  • le décret no 2016-849 du [7]
  • l'arrêté du relatif au PCAET [8]

Relations avec d'autres plans ou documents

Les relations sont d'ordre juridiques et, éventuellement, hiérarchiques avec d'autres plans ou documents. Le plan climat-air-énergie territorial (PCAET) :

Qui doit produire et adopter un PCAET ? et quand ?

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte modifiant la loi Grenelle II ne mentionne plus que deux types de structures devant porter un PCAET. Ce sont :

Les autres structures de plus de 50 000 habitants (communes, régions, départements) ne sont plus dans l'obligation de mettre en place ce plan depuis la loi de transition énergétique[13]. Elles restent toutefois concernées par l'obligation de réaliser un bilan d'émission de gaz à effet de serre.

Le plan climat-air-énergie territorial constitue dorénavant le « volet climat » du projet territorial de développement durable (PTDD) ou de l'Agenda 21 local que toute collectivité publique élaborerait[12].

La loi ne rend pas obligatoire la réalisation d'une telle démarche par les territoires de projet - pays, parcs naturels régionaux et ne vise donc pas la couverture de l'ensemble du territoire français par des PCET[14]. Cependant, de nombreux territoires se sont déjà engagés ou commencent à le faire, de manière volontaire, dans un PCET. La loi Grenelle II reconnaît par ailleurs cette possibilité dans son article 77.

Un décret et un arrêté relatifs au PCAET sont respectivement parus le et le , complétant les dispositions de la loi de transition énergétique (LTECV).

Contenu et modalités de construction

Le PCAET s'appuie sur un diagnostic du territoire, portant sur[15] :

  1. les émissions territoriales de gaz à effet de serre et les émissions de polluants de l’air ;
  2. les consommations énergétiques du territoire ;
  3. les réseaux de distribution d'énergie ;
  4. les énergies renouvelables sur le territoire ;
  5. la vulnérabilité du territoire aux effets du changement climatique.

La loi Grenelle II prévoit que l'élaboration du PCAET doit s'appuyer sur les bilans des émissions de gaz à effet de serre prévus par la loi[16].

Le PCAET comprend trois parties[12],[15] :

  1. une stratégie ; la stratégie identifie les priorités que retient la collectivité concernée et les objectifs (stratégiques et opérationnels) qu’elle se donne pour trois cibles complémentaires à atteindre
    - atténuation du changement climatique, avec donc les moyens de « lutter efficacement contre le réchauffement climatique »,
    - adaptation au changement climatique ; restaurer et protéger la qualité de l'air ;
  2. un plan d'action ; afin notamment d'améliorer l'efficacité énergétique, d'augmenter la production d'énergie renouvelable et de réduire les effets des activités en termes d'émissions de gaz à effet de serre, conformément aux objectifs issus de la législation européenne relative à l'énergie et au climat ; ce plan d’actions porte sur tous les secteurs d’activité ; c'est l’outil opérationnel de coordination de la transition énergétique sur le territoire ;
  3. un dispositif de suivi et d'évaluation des résultats.

On distingue généralement trois champs d'action ou périmètres pour le PCAET :

  • échelle interne : ce qui relève directement de la responsabilité de la collectivité - patrimoine immobilier, flotte de véhicules, marchés publics...
  • échelle des politiques publiques ou compétences : ce que la collectivité peut influencer plus ou moins directement via les compétences qu'elle exerce (urbanisme, transports, gestion des déchets, habitat, etc.)
  • échelle d'animation territoriale - les volets sur lesquels la collectivité n'a pas de prise directe, mais sur lesquels elle peut influer par des actions de sensibilisation, de mobilisation et des mesures facilitatrices. Il s'agit là du plus gros gisement d'émissions de gaz à effet de serre du territoire[17].

La loi Grenelle II a adopté une définition de cette démarche plus restrictive que ce qui était l'usage avant publication de cette loi. En effet, le PCET, selon la loi, s'applique aux "champs de compétences respectifs" de chacune des collectivités qui élaborent une telle démarche. La loi ne prévoit donc pas que le PCET s'applique à l'échelle d'animation territoriale. Toutefois elle ne l'interdit pas, et de nombreuses collectivités s'engagent ou continuent de s'engager sur ce volet important.

Gouvernance

Gouvernance dans l'élaboration du plan

Le PCAET peut être accompagné dans son élaboration par les services concernés de l'État (DREAL), le Conseil régional, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (Ademe), (qui dispose d'un « centre de ressources pour les plans énergie climat territoriaux »[18]), l'Observatoire national sur les effets du réchauffement climatique (Onerc), la Fédération Atmo France, etc.

Consultation
  • si le représentant de l'ensemble des organismes mentionnés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation[19] propriétaires ou gestionnaires de logements situés dans le territoire régional en fait la demande, le projet de plan lui est soumis afin de recueillir son avis. Cet avis est réputé favorable s'il n'a pas été rendu par écrit dans un délai de deux mois ;
  • le PCAET est rendu public ;
  • le PCAET est mis à jour (au moins tous les six ans).
    • Les départements intègrent ce plan dans le rapport sur la situation en matière de développement durable prévu par l'article L. 3311-2 du code général des collectivités territoriales.
    • Les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les communes ou communautés de communes de plus de 50 000 habitants l'intègrent dans le rapport prévu par l'article L. 2311-1-1 du même code.
    • Un décret en Conseil d'État définit les modalités d'application de la présente section et peut déterminer, notamment, des méthodes de référence pour la réalisation des bilans prévus par l'article L. 229-25 du présent code.
  • En cas de déclaration de projet[20], sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement (au sens du code de l'urbanisme) ou de la réalisation d'un programme de construction qui pourrait influencer le PCET ; sauf cas particulier[21], si la déclaration de projet est adoptée par l'État, « elle peut procéder aux adaptations nécessaires » d'un certain nombre de plans et schéma, dont le plan climat-énergie territorial. Ces adaptations doivent respecter les « dispositions législatives et réglementaires applicables au contenu » de ce plan climat-énergie territorial. Les adaptations proposées sont alors présentées dans le cadre des procédures prévues par les articles L. 122-15 et L. 123-16 du Code de l'urbanisme, auxquelles les autorités ou services compétents pour élaborer le PCET sont invités à participer. Si l'action, visée par la déclaration peut avoir des « incidences notables sur l'environnement », alors « les dispositions nécessaires pour mettre en compatibilité les documents d'urbanisme ou pour adapter les règlements et servitudes mentionnés au deuxième alinéa font l'objet d'une évaluation environnementale, au sens de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil, du 27 juin 2001, relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement ». (Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de cette procédure[20].)

Aide et conseil
  • Le PCAET doit notamment évaluer le coût de l'inaction pour son territoire. Le Rapport Stern a cherché le premier à mesurer le coût économique des effets du changement climatique, concluant que ne pas agir coûte plus cher que de financer des actions de prévention et d'adaptation (au niveau mondial, le coût de l’inaction serait, selon les territoires et scénarios, de 5 % à 20 % du PIB mondial, contre 1 % pour celui de l’action).
    Diverses autres ressources peuvent aider des PCAET à faire cette évaluation[22],[23],[24] ;
  • Un « centre de ressources pour les plans énergie climat territoriaux »[18] a été créé pour les collectivités territoriales et de tous et chacun par l'ADEME, comprenant un observatoire des PCET ; une méthode pour de construction et de mise en œuvre d’un PCET ; des outils et démarches utiles et une offre de formations de l’ADEME.
  • Pour ce qui concerne l'air, les Associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA)[25]
  • Pour agir plus en amont, le MEEM et l'ADEME ont publié en un guide pour les élus et agents de collectivités, mais aussi pour les associations, universitaires, représentants de l’État ou des acteurs économiques, bureaux d'études, etc. Il porte sur les Plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET)[26], afin d'accompagner notamment les réponses aux appels à projet nationaux[27].
  • De nombreux territoires s'accordent à dire que le PCAET est un outil idéaliste et ne peut être financièrement appliqué par les plus petites collectivités. En effet, les phases de concertation montrent parfois un décalage entre la volonté de l'administration et les réalités de terrain comme pour les émissions de gaz à effet de serre de l'agriculture, qui pour la plupart d'entre elles, sont incompressibles, notamment en ce qui concerne l'élevage.

Notes et références
  1. Décret no 2016-849 du relatif au plan climat-air-énergie territorial.
    « Le plan climat-air-énergie territorial [...] est l'outil opérationnel de coordination de la transition énergétique sur le territoire. »
  2. L'Europe s'engage en France / Les 3x20, qu'est-ce que c'est ?
  3. Sylvère Angot et Pauline Gabillet, « Pour une sociologie de la gouvernance politico-administrative locale des Plans climats énergie territoriaux », 1ères journées internationales de sociologie de l'énergie (Communication dans un congrès),‎ (lire en ligne, consulté le )
  4. Rapport des groupes de travail nationaux, 2010/06/30 (PDF - 163 pages).
  5. cf article R122-17 du code de l’environnement
  6. CEREMA (2019) Cahier des charges type pour réaliser l'évaluation environnementale des PCAET
  7. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032790960&categorieLien=id
  8. https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032974938&categorieLien=id
  9. Article L. 222-2 du code de l'environnement, modifié par l'article 68 (V) de la loi Grenelle II no 2010-788 du 12 juillet 2010.
  10. Article L. 4310-1 du code général des collectivités territoriales, créé par l'article 255 de la loi Grenelle II.
  11. Note du CEREMA sur l'articulation de différents documents de planification (urbanisme, énergie, climat...) ; http://www.occitanie.developpement-durable.gouv.fr/IMG/pdf/fi00417_plui_energie_climat_01.pdf
  12. Article L. 229-26 du code de l'environnement, créé par l'article 75 de la loi Grenelle II no 2010-788 du 12 juillet 2010
  13. « ÉLUS, L'essentiel à connaître sur les PCAET » (consulté le )
  14. Les PCET dans le Grenelle, RAC-F
  15. DREAL Pays de la Loire, « Plans climat air énergie territoriaux (PCAET) » (consulté le 29 octobre 2019).
  16. Article L. 229-25 du code de l'environnement.
  17. Kit d'information sur les Plans Climat-Énergie Territoriaux, RAC-F, avril 2010
  18. Centre de ressources pour les plans énergie climat territoriaux.
  19. Article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation.
  20. Article L. 300-6 du code de l'urbanisme
  21. Les articles L. 122-15 et L. 123-16 ne sont plus applicables si « la déclaration de projet adoptée par l’État, un de ses établissements publics, un département ou une région a pour effet de porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme »
  22. Rapport sénatorial : Pollution de l'air, le coût de l'inaction. 2015
  23. Kit pédagogique sur les changements climatiques, Réseau Action Climat France, 2015
  24. [Les conséquences économiques du changement climatique], OCDE, 2016
  25. Bergé, G. (2019). Les Associations agréées de surveillance de la qualité de l’air (AASQA) au service des collectivités pour la reconquête de la qualité de l’air. In Annales des Mines-Responsabilite et environnement (No. 4, pp. 59-63). FFE. URL:http://www.annales.org/site/re/2019/re96/2019-10-14.pdf
  26. Guide "Plans Climat-Air-Energie Territoriaux : comprendre, construire et mettre en œuvre", accompagné d'une mise à jour de la plaquette "[Élus, l'essentiel à connaître sur les Plans Climat-Air-Energie Territoriaux]" (enrichie de précisions sur l'évaluation environnementale des plans).
  27. Fabian Tubiana (2016) Le 26/09/2016 Deux appels à projets dans l'air ; Les pouvoirs publics proposent d'accompagner les collectivités et exploitations agricoles dans la réduction de leurs émissions polluante  ; 3 dates butoir sont prévues pour les dépôts de dossier : 15/12/2016, 15/05/2017 ou 02/10/2017

Voir aussi

Législation
  • Décret n° 2016-849 du 28 juin 2016 relatif au plan climat-air-énergie territorial, JORF, (lire en ligne)

Bibliographie

Sabourin, E., Milhorance, C., Howland, F., Checchi, L., Biabiany, O., Blondel, O., ... & Le Coq, J. F. D1. 2: Cartographie des acteurs et instruments et intégration des concepts dans les politiques climatiques: Synthèse des études de cas.

Articles connexes

Liens externes
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