Loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites

Il existe trois grands types de régime des retraites en France : le régime général des salariés et les régimes assimilés, les régimes des travailleurs indépendants et les régimes spéciaux. Le régime général s'adresse aux salariés du privé. Comme il n'assure tout au plus que 50 % du plafond de la Sécurité Sociale (soit 1 543 € mensuels en 2013)[5], cette retraite est complétée par des régimes complémentaires obligatoires (dont les principaux sont l'AGIRC et l'ARRCO). Les régimes spéciaux s'adressent aux fonctionnaires, aux salariés des grandes entreprises publiques (exemple : EDF/GDF). Dans les régimes assimilés au régime général, on dénombre le régime de base des artisans, commerçants et agriculteurs par le biais de caisses autonomes qui proposent également des régimes complémentaires. Les régimes des travailleurs indépendants sont organisés par profession et généralement affiliés à la Caisse national d'assurance vieillesse des professions libérales (CNAVPL).

Les retraites en France sont organisées selon le principe de la solidarité intergénérationnelle, c'est-à-dire que les pensions des retraités actuels sont payés par des prélèvements sur les actifs ; une partie des cotisations sociales sont versées à des caisses de retraites qui vont elles-mêmes rémunérer les retraités proportionnellement à leur durée de cotisation et évidemment proportionnellement à leur revenu d'activité. Les salariés en cotisant s'offrent d'une certaine façon des droits pour leur propre retraite. L'esprit général de ce système est donc de reconnaître aux retraités le droit d'être improductifs après l'avoir été durant toute leur période d'activité. Il ne s'agit donc pas d'un principe d'assistanat aux personnes âgées mais d'une forme d'assurance des salariés. Néanmoins, les personnes âgées qui n'ont pas assez cotisé au cours de leur vie active perçoivent un revenu minimum, l'allocation de solidarité aux personnes âgées.

Le rapport Briet (1995) au nom de l'équité entre les générations, demande l'allongement de la durée de cotisation, puis le rapport Charpin (1999) demande l'allongement de la durée de cotisation à 42,5 ans afin de résoudre le problème de l'augmentation massive des besoins de financement dont le paroxysme sera l'année 2040. Un an après, le rapport Teulade (2000) relativise le problème de financement en se basant sur des hypothèses économiques très optimistes. Le rapport Taddéi (2001) préconise la mise en place d'un système de « retraites choisies et progressives ».

La réforme Fillon (ou « contre-réforme » selon ses opposants[6]) se justifie selon ses auteurs par quatre motifs de nature démographique, sociale, fiscale et budgétaire. Ces motifs vont déterminer les orientations prises par la loi et vont impliquer de forts remaniements au système actuel. La volonté officielle est toujours cependant de conserver le principe de la répartition comme base de financement des retraites.

François Fillon, Ministre des Affaires Sociales en 2003 dans le gouvernement Raffarin, est donc chargé d'organiser la réforme des retraites, avec l’aide de Jean-François Cirelli, alors Directeur adjoint chargé des questions économiques, industrielles et sociales à Matignon. Il élabore un calendrier précis avec pour objectif de faire adopter la réforme fin juin 2003. François Fillon après s'être intéressé aux différents régimes en Europe au cours du mois de janvier, présente pour la première fois les contours du projet gouvernemental le 3 février 2003. Le mois de février s'achève par les rencontres du Ministre avec l'ensemble des partenaires sociaux. Les cinq organisations syndicales considérées comme représentatives et le MEDEF sont ainsi consultés, le Ministre voulant connaître les différentes positions. Le Ministre communique mi-avril aux organisations syndicales « les grandes lignes » de sa réforme. Le 24 avril constitue un tournant : M. Fillon confirme les grands principes de sa réforme au cours de l'émission 100 minutes pour convaincre où il déclare notamment que sa réforme est « la seule réforme possible ».

Ce constat n'est partagé par aucune des organisations syndicales françaises à l'exception notable du MEDEF : les grèves éclatent. L'UNSA, le G10 Solidaires, la FSU se joignent à la CFDT, la CGT, la CFE-CGC, la CFTC et à FO lors d'un mouvement de grève unitaire qui rassemblera le 13 mai 2003 entre 1 et 2 millions de manifestants. Entre-temps, le Premier Ministre Jean-Pierre Raffarin déclare : « C'est pas la rue qui gouverne ! ». Les négociations dans la foulée échouent avec la CGT, FO et la CFTC mais la CFE-CGC et surtout la CFDT se rangent finalement derrière le projet de loi le 15 mai. La décision de la direction de la CFDT de soutenir la réforme des retraites est vivement contestée en interne ; le syndicat entre en crise et perd des milliers d’adhérents[7].

Les grèves se poursuivent malgré tout pendant quelque temps et le 25 mai, entre 300 000 et 600 000 personnes manifestent à Paris, autour de positions de plus en plus radicales (« 37,5 annuités pour tous »)[8]. De l'autre côté, des partisans de la réforme se mobilisent également, à l'initiative d'associations proches des idées libérales comme Liberté chérie : le dimanche 15 juin, 18 000 à 150 000 personnes manifestent (estimations respectives de la police et des organisateurs ; Le Monde parle de 30 000 manifestants[9]) ; l'ampleur de cette manifestation en faveur de la réforme surprend, les précédentes n'ayant rassemblé que quelques centaines de personnes. Ceux-ci se revendiquent comme étant les représentants de la « majorité silencieuse », qui approuverait la réforme et qui subirait les « privilèges » et les « grèves incessantes » des opposants à la réforme.

Mi-juin, le projet est présenté au conseil des ministres. Dans le même temps, les tergiversations syndicales annihilent les envies de « grève générale » d'une bonne partie des grévistes. Les débats à l'Assemblée nationale débutent fin juin. Malgré le dépôt par la gauche parlementaire de multiples amendements qualifié par le gouvernement d'obstruction parlementaire, la réforme Fillon est adoptée le 4 juillet 2003 par le Palais Bourbon. Le Sénat en fait de même le 18 juillet 2003 avant que le Conseil constitutionnel n'avalise complètement la loi.

Afin de permettre un rééquilibrage du système, la réforme mise sur un allongement de la durée de cotisation soit 40 ans en 2008 pour les fonctionnaires ainsi alignés, sur ce point, sur le régime général. La durée de cotisation va s'allonger progressivement pour l'ensemble des actifs à 41 ans en 2012. De plus, la loi lie cette durée aux gains d'espérance de vie dans les prochaines années. Il s'agit de la mesure phare.

Autre mesure phare, le dispositif pour carrière longue, négocié avec la CFDT, qui donne un droit au départ anticipé à la retraite avant 60 ans aux salariés et les non salariés des régimes alignés ayant commencé à travailler jeunes, à condition d'avoir cotisé 43 ans et demi, soit deux ans de plus que la durée de 41 ans et demi nécessaire pour une retraite à taux plein.

Le dispositif pour carrière longue donne par exemple le droit de partir à l'âge de 59 ans à un salarié ayant commencé à travailler à 15 ans et demi en 1970, et qui aura cotisé 43 ans et demi en 2013. Les générations les plus concernées sont celles du baby boom, nées entre 1945 et 1949, mais les hommes représentent à eux seuls près de 85 % des bénéficiaires[10], car beaucoup de femmes n'avaient pas cotisé 43 ans et demi, même celles qui ont commencé à travailler à 14 ans.

Depuis le 1^er janvier 2004, les salariés, salariés agricoles, exploitants agricoles, artisans, commerçants, professions libérales et avocats peuvent obtenir une retraite à taux plein dès qu'ils obtiennent le nombre requis de trimestres et cela sans attendre 60 ans à la condition d'avoir validé au moins 5 trimestres avant la fin de l'année de son 16^e anniversaire pour un départ à 56, 57 ou 58 ans et d'avoir cotisé 8 trimestres de plus que la durée requise pour un départ à 56 et 57 ans ou 4 trimestres supplémentaires pour un départ à 58 ans. À cela peut s'ajouter le fait qu'un assuré né durant le dernier trimestre de l'année civile ne doit avoir que 4 trimestres. Pour un départ à 59 ans, il suffit d'avoir cotisé 5 trimestres avant la fin de l'année des 17 ans[11]. Les régimes complémentaires ARRCO et AGIRC (tranches A et B) s'alignent sur le régime de base et accordent le taux plein dans les mêmes conditions (accord du 13 novembre 2003). Cette mesure[12]^,[13], largement utilisée, est prolongée au-delà de 2008 mais une loi du 21 décembre 2006 est utilisée pour augmenter fortement le nombre de trimestres nécessaires.

Mise en place d'un plancher : la pension doit atteindre au moins 85 % du SMIC net, à partir de 2008, pour un salarié ayant une carrière complète au SMIC. Pour garantir cet objectif, le minimum contributif a été revalorisé, pour 40 années cotisées, de 3 % en janvier 2004, 3 % en janvier 2006 et 3 % en janvier 2008.

Une possibilité de rachat de durée d’assurance (en trimestres) pour les années d'études et les années incomplètes est créé, avec étalement des paiements au choix des intéressés, dans la limite de trois ans et à un prix correspondant au coût actuariellement neutre.

Mise en place d'un nouveau régime complémentaire, la retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). C'est un régime obligatoire par points, par capitalisation, destiné à prendre en compte les primes (alors que la pension de base ne prend en compte que le traitement indiciaire). L'assiette de cotisation est les primes dans la limite de 20 % du traitement indiciaire, le taux de cotisation est fixé à 5 % pour les employeurs et 5 % pour les fonctionnaires. Sa gestion est paritaire.

Les retraites continuent à être indexées sur les prix (dans la pratique depuis 1986, dans la loi depuis 1993) et non plus sur l'évolution des salaires. François Fillon explique cette mesure par un besoin de justice sociale en faveur des retraités (« Justice enfin pour les retraités dont le pouvoir d'achat sera garanti à travers l'indexation sur les prix »[14]).

Un ensemble de mesures est instauré afin de favoriser l'activité des séniors, notamment un système de surcote/décote de la pension par année supplémentaire pour la surcote, et minoration de la pension lorsque le nombre de semestres est insuffisant, des mesures facilitant la retraite progressive (cumul emploi/retraite) et durcissant les conditions d'octroi de préretraites.

La Surcote pour années supplémentaires de cotisation au minimum de 40 ans exigé est fixée à 3 % et la décote pour années manquantes de cotisation à ce minimum de 40 ans est fixée à 5 % en 2008 au lieu de 10 % jusque-là, avec une convergence à 5 % pour l'ensemble des salariés à l'horizon 2015.

Il est prévu que les partenaires sociaux et le gouvernement se réunissent au moins tous les trois ans pour formuler des propositions qui doivent néanmoins tenir compte de la situation économique du pays et de la santé financière des régimes.

Le Plan d'épargne pour la retraite populaire (PERP) est créé. Il s'agit d'un système de capitalisation individuel, assorti d'une exonération d'impôts sur les versements. Il permet de viser à la constitution d'une rente viagère, qui sera utilisée au départ à la retraite. En complément, un nouveau plan d'épargne salariale a été créé, le Plan d'épargne retraite collectif (PERCO). Alimenté par les entreprises, en franchise de charges et d'impôts, et leurs salariés, il offre encore plus de souplesse et d'avantages fiscaux.

Sur le modèle suédois de « l'enveloppe orange », l'information régulière des actifs - quels que soient les régimes de retraites auxquels ils ont cotisé - devient obligatoire. Il s'agit d'une part d'une information quinquennale rappelant toutes les périodes connues de cotisations (le « relevé de situation individuelle ») et d'autre part de l'estimation du montant total de la retraite en fonction de l'âge de cessation d'activité (l' « estimation individuelle globale »). Cette mesure - extrêmement complexe à mettre en œuvre - est à la charge des trente-six régimes de retraite concernés, à qui on laisse jusqu'en 2007 pour la mettre en place.

La loi Fillon se fixait comme objectif d'agir sur le financement des régimes de retraite en différant l'âge de départ à la retraite. Ce mécanisme devait entraîner une hausse du montant global des cotisations retraite (les salariés restant au travail) et une baisse de la masse des pensions versées (les salariés différant leur départ à la retraite). D'après le 5^e rapport du COR, rendu public le 22 novembre 2007, « la masse des cotisations a été surestimée de 1 milliard d’euros en 2006 en raison d’hypothèses de progression des effectifs de cotisants et des salaires qui se sont révélées optimistes, et la masse des pensions a été sous-estimée de 1,5 milliard d’euros en 2006 notamment parce que l’hypothèse d’un recul des âges de départ à la retraite lié à la réforme de 2003 ne s’est pas vérifiée »[17]. En effet, la fréquence des départs à la retraite à 60 ans s’est accélérée et le nombre de départs anticipés pour carrière longue a été plus important que prévu.

Le dispositif mis en œuvre visait notamment à augmenter la durée de cotisation en augmentant la surcote pour les annuités de cotisation supplémentaires et en aggravant la décote pour les trimestres de cotisation manquants. Selon le rapport du COR, ce raisonnement n'a pas pu faire face à la réalité sociale : la majorité des salariés du secteur privé (60 % selon le COR) n’ont aucune possibilité de choisir de rester au travail ou de partir à la retraite car ils ne sont plus au travail au moment de leur départ à la retraite mais au chômage, en maladie ou en invalidité.

Le « Plan national » pour l’emploi des « seniors » apparaissait comme un corollaire indispensable au succès de la politique gouvernementale en matière de retraite. Il avait pour objectif d'augmenter le taux d'emploi des 55-64 ans qui est moins élevé en France (37,8 %) que dans l’ensemble de l’Union européenne (42,5 %). Selon le COR, il ne semble pas, « à ce jour, avoir infléchi les comportements des salariés et des employeurs »[18].

En 2006, les contrats d'épargne retraite représentaient un encours total de l'ordre de 100 milliards d'euros, et concernent plus de 6,5 millions de cotisants annuels[19].